1 июля 2002 года — ПРАЗДНИК или ТРАГЕДИЯ для всех энергетиков?

Григорий Кулеша, Алексей Мохнаткин,
специалисты юридической службы ГУ «Петербурггосэнергонадзор»

Кодекс об административных право нарушениях РСФСР, принятый в 1984 году, устарел по многим позициям и перестал в полной мере осуществлять ту роль, которая ему была отведена, — борьба с административными правонарушениями, защита прав и свобод граждан, укрепление законности в деятельности государственных органов. Многие его положения уже не отвечали ни экономическим, ни социальным, ни политическим потребностям современного российского общества.

И вот принят новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — Кодекс), который вступил в силу с 1 июля 2002 года.

Этот документ —единственный кодификационный акт административно правового характера в России.

С его принятием осуществлено упорядочение значительной массы действующих административно правовых норм различного уровня, причем в Кодексе предпринята давно ожидаемая и довольно удачная попытка освободиться от многих устаревших норм. Однако, несмотря на то, что подготовка нового Кодекса заняла около 10 лет, в нем все таки остались существенные недоработки, на которых мы остановимся ниже.

В целом новый Кодекс перенял структуру КоАП 1984 года. Однако по своему содержанию Кодекс претерпел существенные изменения как в Общей части, регулирующей общие положения, задачи, принципы законодательства об административных правонарушениях, так и в Особенной части, где сформулированы составы конкретных правонарушений и порядок производства по делам об административных правонарушениях.

Что же касается конкретного содержания разделов нового Кодекса, то следует обратить внимание, что отдельные из содержащихся в них положений не всегда с достаточной степенью юридической точности и ясности представляют ряд важных правовых позиций.

ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА — К ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Новеллой Кодекса является установление административной ответственности юридических лиц. Тем самым законодатель поставил точку в споре о возможности привлечения их к административной ответственности.

Фактически и в период действия КоАП РСФСР 1984 года некоторыми федеральными законами («О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «Об охране окружающей природной среды», «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» и т.д.) была предусмотрена возможность привлечения юридических лиц к административной ответственности. Однако применение этих законов на практике было затруднено, так как механизм их реализации не был четко прописан в законодательных актах.

Согласно ст. 2.10 Кодекса, привлечение юридических лиц к административной ответственности возможно только в случаях, прямо предусмотренных в Особенной части (Раздел 2) Кодекса. А вот применение к юридическим лицам положений остальных разделов Кодекса может вызвать определенную трудность, поскольку в п.2 ст. 2.10 Кодекса законодатель предлагает очень сложную формулировку: «если в статьях разделов 1, 3, 4, 5 Кодекса не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому или юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу». Вот такой «кроссворд» предлагается Кодексом вместо кратких, четких и ясных формулировок в соответствующих статьях.

КАК ОПРЕДЕЛИТЬ ВИНОВНОСТЬ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА?

При распространении Кодекса на юридические лица возникла проблема законодательного закрепления понятия «административное правонарушение», поскольку спорным оказался вопрос о таком элементе правонарушения, как вина. Классическое понимание термина «вина» (психическое отношение лица к совершаемому деянию и его последствиям) вряд ли применимо к юридическим лицам.

Законодатель в п. 2 ст. 2.1 Кодекса предпринял попытку, на наш взгляд, весьма неудачную, определить виновность юридического лица через «возможность». Так, согласно п. 2 ст. 2.1 Кодекса, юридическое лицо признается «виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению». Понятие «возможность» весьма неопределенно и размыто. Кроме того, законодателем не установлены критерии ее определения. Какими способами, например, государственный инспектор по энергетическому надзору должен доказывать, что у юридического лица имелась «возможность» осуществить ввод в эксплуатацию новой энергоустановки в порядке, установленном действующим законодательством, если учесть презумпцию невиновности лица и то, что инспектор имеет право запрашивать только те документы, которые относятся непосредственно к его компетенции?!

На наш взгляд, было бы более целесообразно за основу взять положения Гражданского кодекса РФ (ст. 401) , посвященные основаниям ответственности. Совершенно очевидно, что к юридическим лицам следовало бы предъявлять более высокие требования, чем к физическим лицам. И в целом законодатель придерживается этой позиции, устанавливая для юридических лиц более строгие административные наказания, например, более высокие штрафы. В этой связи следовало бы п. 2 ст. 2.1 изложить в следующей редакции: «Юридическое лицо подлежит привлечению к административной ответственности за правонарушение, если не докажет, что данное правонарушение совершеновследствие действия непреодолимой силы, т. е. чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств».

В противном случае остается совершенно открытым вопрос о разграничении ответственности юридического лица и должностных лиц (руководителей, главных энергетиков, ответственных за электрохозяйство и т.д.), действующих от имени этого юридического лица. Хотя в Кодексе и закреплено положение о том, что назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Кодекс содержит общие правила наложения административных наказаний. В любом случае при назначении административного наказания учитываются характер совершенного административного правонарушения, личность виновного (для физических лиц), имущественное и финансовое положение лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность (ст. 4.2), и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (ст. 4.3).

Необходимо отметить, что основополагающая часть Кодекса (Общая часть), содержащая его методологические основы, фактически выполнена во фрагментарном варианте. Из нее по совершенно необъяснимым причинам исчезли многие важные положения (предупреждение административных правонарушений, необходимая оборона и т.д.). К сожалению, известные достижения административно правовой науки именно по проблематике общей части в Кодексе не учтены. По сравнению с Особенной частью, где закреплены составы конкретных правонарушений и порядок производства по делам об административных правона рушениях, Общая часть выглядит как то скудно.

ПРАВА ОРГАНОВ ГОСЭНЕРГОНАДЗОРА

В отличие от Общей части Кодекса Особенная часть более удачна. И это относится прежде всего к его административно процессуальной части, имеющей чрезвычайно важное значение в плане демократизации процессуальной деятельности, обеспечения процессуальных прав участников разбирательства административно правовых споров.

Органы государственного энергетического надзора России наконец-то получили рычаг административного воздействия на предприятия, организации, граждан, которые нарушают правила и нормы в энергетике, предусмотренные действующим законодательством. Сегодня трудно прогнозировать последствия, которые могут возникнуть в результате предоставления мощному федеральному государственному органу правомочий по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях в энергетике.

Одно можно утверждать точно. В Санкт Петербурге с 1 июля 2002 года со стороны ГУ «Петербурггосэнергонадзор» не начнется обвальное привлечение к административной ответственности всех юридических и физических лиц, которые нарушаю правила и нормы в энергетике. Работа Управления «Петербурггосэнергонадзор» в связи с вступлением в законную силу Кодекса не изменится. Это обусловлено тем, что она направлена прежде всего на оказание помощи предприятиям, организациям, гражданам в создании нормального энергохозяйства. То есть энергохозяйства, которое соответствовало бы правилам и нормам в энергетике. ГУ «Петербурггосэнергонадзор» не преследует цели наказать предприятие рублем.

Однако некоторым потребителям, относящимся к акту предписанию государственного инспектора по энергетическому надзору без должного внимания и понимания, а также эксплуатирующим энергоустановки, которые находятся в неудовлетворительном состоянии, по всей видимости, не удастся избежать привлечения к административной ответственности. При этом следует подчеркнуть, что размер штрафа для юридических лиц может достигать 40 тысяч рублей.

Кодексом предусмотрено, что органы государственного энергетического надзора вправе составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела в случае обнаружения следующих правонарушений в энергетике:

• самовольное подключение и использование электрической, тепловой энергии, нефти или газа (ст. 7.19);
• повреждение электрических сетей (ст. 9.7);
• нарушение правил охраны электрических сетей напряжением свыше 1000 вольт (ст. 9.8);
• ввод в эксплуатацию топливо и энергопотребляющих объектов без разрешения соответствующих органов (ст. 9.9);
• повреждение тепловых сетей, топливопроводов, совершенное по неосторожности (ст. 9.10);
• нарушение правил пользования опливом и энергией, правил устройства, эксплуатации топливо и энергопотребляющих установок, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки (ст. 9.11);
• непроизводительное расходование энергетических ресурсов (ст. 9.12);
• нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов (ст. 11.20).

Кроме того, государственный инспектор по энергетическому надзору вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, которые подлежат рассмотрению судом (в отношении физических лиц эти протоколы рассматриваются судом общей юрисдикции; юридических лиц – арбитражным судом) по месту совершения правонарушения, в случае выявления следующих правонарушений:

• осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна) (ч. 2 ст. 14.1);
• осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией) — (ч. 3 ст. 14.1);
• неповиновение законному распоряжению государственного инспектора по энергетическому надзору, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей (ч. 1 ст. 19.4);
• невыполнение в срок законного предписания (представлени) органа государственного энергетического надзора (ч. 1 ст. 19.5);
• непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6);
• непредставление сведений ( информации) (ст. 19.7);
• осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии) (ст. 19.20).

Теперь руководителю организации еще раз придется подумать, прежде чем осуществлять деятельность без лицензии, не допускать инспектора госэнергонадзора на территорию предприятия или не представлять ему информацию, ссылаясь на коммерческую тайну.

НАРУШИЛ — ОТВЕЧАЙ

В настоящей статье не представляется возможным проанализировать составы всех административных правонарушений в энергетике,это станет предметом рассмотрения в последующих статьях журнала «Новости Электротехники».

Поэтому попытаемся кратко охарактеризовать те случаи,когда действительно стоило бы привлекать должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушения правил и норм в энергетике.

Что же может послужить поводом к возбуждению дела об административном правонарушении?

Во-первых,это непосредственное обнаружение государственным инспектором по энергетическому надзору при осуществлении своих должностных обязанностей данных,указывающих на наличие события административного правонарушения.

Во-вторых,поступившие из правоохранительных органов,а также из других государственных органов,органов местного самоуправления,от общественных объединений материалы,содержащие данные, указывающие на наличие административного правонарушения.

В-третьих,сообщения и заявления физических и юридических лиц,а также сообщения в средствах массовой информации,содержащие данные,указывающие на наличие события административного правонарушения.

На наш взгляд,протокол об административном правонарушении немедленно следует составлять в следующих случаях:

• выявления и оформления актом в ходе обследования множественных фактов неудовлетворительного состояния энергоустановок,которое может причинить вред жизни,здоровью,окружающей среде и имуществу третьих лиц,а также привести к аварии,пожару (ст.9.11);
• непринятия предприятием мер по выполнению оформленного актом в ходе обследования требования государственного инспектора по энергетическому надзору об отключении электрических и теплоиспользующих установок при обнаружении нарушений, которые могут причинить вред жизни,здоровью,окружающей среде и имуществу третьих лиц,а также привести к аварии,пожару (по статьям 9.11,ч.1 ст.19.4);
• отказа в доступе государственному инспектору по энергетическому надзору в помещения электрических,топливо и теплоиспользующих установок (ч.1 ст.19.4);
• нарушения правил охраны электрических сетей напряжением свыше 1000 В, могущего вызвать или вызвавшего перерыв в обеспечении потребителей электрической энергии (ст.9.8);
• наличия выводов в акте предписании о неудовлетворительной организации эксплуатации и техническом состоянии энергоустановок с перечислением наиболее серьезных нарушений,подтверждающих сделанные выводы (ст.9.11);
• наличия выводов в повторном акте предписании о неудовлетворительном выполнении предыдущего акта предписания (ст. 9.11,ч.1 ст.19.5).

В остальных случаях при наличии достаточных оснований протокол об административном правонарушении составляется либо немедленно после выявления совершения административного правонарушения,либо по результатам проведенного обследования и составленному акту предписанию.

НАИБОЛЕЕ СЕРЬЕЗНЫЕ НАРУШЕНИЯ В ЭНЕРГЕТИКЕ

Практика работы в органах госэнергонадзора показывает, что из всех перечисленных административных правонарушений наиболее часто встречаются нарушения, предусмотренные ст.9.11 Кодекса, – нарушения правил пользования топливом и энергией,правил устройства,эксплуатации топливо и энергопотребляющих установок, тепловых сетей,объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки. Фактически на каждом предприятии имеются нарушения действующих ПЭЭП, ПУЭ, ПЭТУ и ПТБ, Правил пользования газом и услуг по газоснабжению и т.д. Однако привлекать организации за любые нарушения указанных правил было бы нецелесообразно, противоречило бы задачам, которые возложены на административное законодательство.

Целью деятельности органов госэнергонадзора прежде всего является помощь предприятиям в создании нормального энергохозяйства. Этой же цели должен служить и административный Кодекс – не наказание должностного или юридического лица за совершенное административное правонарушение, а защита прав и свобод человека, охрана окружающей среды, собственности, экономических интересов физических и юридических лиц, предупреждение административных правонарушений.

Поэтому обозначим наиболее серьезные, на наш взгляд, нарушения, за которые возможно привлечение к административной ответственности:

• отсутствие подготовленного персонала для обслуживания энергоустановок или действующего договора на эксплуатационное обслуживание с организацией,имеющей соответствующую лицензию;
• отсутствие действующих результатов профилактических испытаний энергоустановок,подтверждающих их соответствие нормами правилам;
• отсутствие средств защиты;
• выявление множественных случаев присоединения к сетям предприятия энергоустановок других юридических (физических)лиц без акта допуска государственного инспектора по энергетическому надзору в случае,когда получение указанного акта является обязательным;
• выявление множественных случаев непроизводительного расходования энергетических ресурсов;
• непроведение ежегодных гидравлических испытаний тепловых сетей;
• эксплуатация тепловых сетей с дефектами,угрожающими отказом;
• допуск к самостоятельной работе, связанной с эксплуатацией и ремонтом оборудования, сотрудников, не прошедших стажировку, проверку знаний, дублирование;
• отсутствие организации технического обслуживания и ремонта тепловых сетей;
• отсутствие организационных мероприятий,обеспечивающих безопасность проводимых на тепловых сетях работ.

В заключение хотелось бы отметить, что Кодекс, несомненно, несколько оживит работу некоторых правоохранительных и надзорных органов по преодолению нарушений и тем самым будет способствовать повышению эффективности исполнительной власти на территории Российской Федерации. В целом Кодекс отвечает правовым потребностям общества, хотя в немимеются недостатки,которые недопустимы для правового акта законодательного уровня. В частности,

• Общая часть Кодекса необоснованно сужена,определения таких ключевых понятий, как «административное правонарушение», «административная ответственность», «должностные лица», «необходимая оборона», не продуманы или вообщене сформулированы;
• Административно процессуальная часть Кодекса фактически «передрана» с Уголовно процессуального кодекса. Процедура привлечения к административной ответственности крайне сложная, ряд статей «не жизнеспособны».

На наш взгляд,следует опасаться того, что демократизация процессуальных норм Кодекса может привести к тому,что государственные органы не будут возбуждать дела об административных правонарушениях, что в свою очередь приведет к латентности правонарушений и процветанию взяточничества.

Авторы выражают благодарность государственным инспекторам по энергетическому надзору В.В.Хренову, Р.И.Сикорскому, А.Г.Ордину за помощь, оказанную в подготовке настоящей статьи.