РЫНОК ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ ЭНЕРГИИ
НОВЫЕ ТАРИФЫ, НОВЫЕ ПОДХОДЫ

Евгений Яркин Юрий Удальцов Игорь Кожуховский Сергей Новиков Юрий Липатов

ВСЕРОССИЙСКОЕ СОВЕЩАНИЕ РЕГУЛЯТОРОВ В конце октября в Сочи состоялось Всероссийское совещание на тему «Итоги тарифного регулирования в 2005 году и задачи органов регулирования на 2006–2007 годы». Его организаторами стали Федеральная служба по тарифам (ФСТ) и администрация Краснодарского края. В совещании приняли участие представители федеральных министерств, служб и агентств России, руководители органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов, ведущие специалисты РАО «ЕЭС России», ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «Газпром», ООО «Межрегионгаз», ОАО АК «Транснефть», ОАО «Связьинвест». На совещании обсуждались вопросы государственного регулирования тарифов в области электрической и почтовой связи, в газовой отрасли, в электро­энергетике. Обширная дискуссия развернулась по последней тематике, в рамках которой затрагивались предельные уровни тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории субъектов РФ, плата за технологическое присоединение к электрическим сетям, вывод региональной генерации на оптовый рынок электроэнергии, новая модель функционирования оптового рынка электрической энергии (мощности), тарифы на услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, оказываемые ОАО «СО-ЦДУ», тарифы на услуги по организации функционирования оптового рынка, оказываемые НП «АТС» и многое другое. Основное внимание было уделено взаимодействию ФСТ и региональных энергетических комиссий, особенностям принятия взвешенных и консолидированных решений в области тарифообразования, не ущемляющих интересы ни энергоснабжающих организаций, ни потребителей. Подробнее об этих вопросах – в нашем репортаже с совещания. Думы Госдумы о тарифах Одной из главных на совещании стала тема слабой нормативной базы тарифообразования. Поэтому выступление заместителя председателя Комитета по энергетике, транспорту и связи Государственной Думы РФ Юрия Липатова слушали очень внимательно. Юрий Александрович отметил, что в Госдуме находятся два законопроекта, вносящих изменения и дополнения в законодательство о государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию. Первый законопроект уже принят Госдумой и поддержан Советом Федерации. В нем говорится, что предельные уровни тарифов должны утверждаться правительством РФ ежегодно не до принятия Госдумой в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете, как установлено ныне действующим законом, а до внесения в Думу проекта закона о бюджете на очередной финансовый год. Второй проект федерального закона изменяет статью, согласно которой тарифы на электрическую и тепловую энергию на очередной финансовый год устанавливаются органом исполнительной власти субъекта РФ в области регулирования тарифов до принятия закона субъекта федерации о его бюджете. Практика показала, что исполнительные органы субъектов федерации при подготовке проектов бюджета закладывают в расход расчетные тарифы, которые еще не установлены. В связи с этим почти сразу же после принятия закона о бюджете субъекта федерации на очередной финансовый год в него приходится вносить изменения в первом же квартале. Предлагаемые Кировской областной думой изменения обяжут органы исполнительной власти субъектов РФ устанавливать тарифы на электрическую и тепловую энергию сразу же после утверждения Правительством РФ предельных уровней тарифов, что позволит субъектам более качественно составлять бюджет. Далее Юрий Липатов сказал, что в Государственную Думу как представительный орган власти поступают многочисленные жалобы от организаций и жителей России по вопросам ценообразования на электрическую и тепловую энергию, величины социальной нормы потребления электроэнергии, тарифов на присоединение к электрическим сетям и так далее. Сам факт, что потребители жалуются в высший законодательный орган, говорит о том, что далеко не везде решаются их проблемы. Электроэнергия – не только товар, это среда обитания, без которой сейчас невозможна современная деятельность. И тарифные органы обязаны в полной мере способствовать обеспечению надежности электроснабжения.

План реформирования оптового рынка электроэнергии предполагает введение в наступающем году регулируемых договоров и кардинальное преобразование сектора свободной торговли. Об этом рассказал руководитель Центра управления реформой РАО «ЕЭС России» Юрий Удальцов:
– С 2006 года на оптовом рынке будут сосуществовать три сектора: регулируемых двусторонних договоров (плановые объемы потребления/производства), свободный сектор (реализуются отклонения от плана на сутки вперед) и балансирующий сектор (торги отклонениями от плана в режиме реального времени).
Необходимо было перейти от системы регулируемого рынка, в котором продавец не видит покупателя, и на самом деле никаких торговых отношений там не существует, а существуют исключительно финансово-распределительные отношения, – к нормальной системе двусторонних договоров.
Принципиальным моментом, и на этом акцентировалось внимание присутствующих, явилось то, что в 2006 году не произойдет запланированного РАО перехода к системе долгосрочных двусторонних договоров. Юрий Удальцов заметил, что стране потребуется стартовый этап. Сейчас запускается система годичных двусторонних договоров, что позволит полностью отработать технологию исполнения обязательств. Чтобы сделать комфортным переход и для поставщиков, и для потребителей, договоры будут сформированы (отметим, что дискуссия по этому поводу еще не закончилась) на 100% объемов прогнозного баланса. Цена электроэнергии для потребителя и для генератора по пакету договоров будет равна тарифу, установленному регулятором. То есть, если потребитель действительно использует ровно столько, сколько он заявлял при формировании баланса, то цена электроэнергии останется для него постоянной в течение срока действия договора. При этом сторонам будет дана возможность понизить объем договора с тем, чтобы покупать или продавать часть электроэнергии по конкурентным ценам в секторе свободной торговли.
– Следует учесть, – подчеркнул Юрий Удальцов, – что покупатель уже не сможет, придя на «рынок на сутки вперед», сказать: «нет, мне не понравилась эта цена, я вернусь к договору». Это невозможно. Если потребитель отказался от договора, то он попадет на конкурентный сегмент рынка и будет покупать электроэнергию по той цене, которая сложилась в свободном секторе. Покупателю придется принимать решение о выходе на свободный рынок до принятия решения о понижении объемов покупки в договоре или его расторжении. То есть он должен взять этот риск на себя. В 2007 году планируется переход на долгосрочные договоры, основной спецификой которых будет использование тарифов на несколько лет вперед исходя из уровня фактической инфляции. Таким образом можно будет задать внятную тарифную политику для субъектов этих договоров, которым будет известно, по какой цене они будут покупать электроэнергию в ближайшие 3–5 лет.В РАО есть надежда на то, что объемы регулируемых договоров будут снижаться примерно на 15% в год, что позволит за 4–5 лет сформировать ситуацию, в которой конкурентный рынок станет преобладающим. Тогда страна реально перейдет к конкурентному рынку электроэнергии.
– При этом нельзя допустить либерализацию цен на оптовом рынке при одновременно жестком регулировании цен на розничных рынках, – отметил Юрий Удальцов. – Эта ситуация создаст финансовые разрывы у поставщиков, приводящие потенциально к их банкротству. На оптовом рынке цена, допустим, вырастет, а в рознице сохранятся заниженные цены для населения, бюджетников и т.д. В этом случае можно прекращать реформу.
Если мы переходим к конкурентному ценообразованию, то оно должно осуществляться и на оптовом, и на розничном рынке. Означает ли это, что нужно вообще отказаться от всякого регулирования в рознице? Нет. Означает ли это, что должна быть установлена связь между ценой розничного рынка и ценой оптового рынка? Да.

По словам начальника Департамента экономической политики Корпоративного центра РАО «ЕЭС России» Игоря Кожуховского, нынешняя кампания по установлению тарифов на электроэнергию на 2006 год существенно отличается от тех, которые проходили ранее.
– Впервые тарифы утверждаются для сформированных в процессе реформирования российской энергетики генерирующих и сетевых энергокомпаний, – сказал он. – Вслед за преобразованием имущественной структуры отрасли произошел целый ряд существенных изменений принципов формирования тарифов. Так, прогнозируется рост доли оптового рынка в структуре электроэнергетики, поскольку на него выходят получившие в этом году самостоятельность электростанции, и, как следствие, возможность работать с собственными тарифами. Что касается сетевых компаний, то тариф для них будет рассчитываться исходя не из полезного отпуска электроэнергии, как это происходит сейчас, а из объемов мощности присоединенных к сети потребителей.
Игорь Кожуховский отметил, что ФСТ совместно с РАО «ЕЭС России» провела экспертизу минимальной выработки электростанциями АО-энерго, ТГК и РГК. На основе этой экспертизы РАО «ЕЭС России» подготовило и направило в ФСТ оптимизированный баланс электроэнергии на 2006 год. Баланс предполагает повышенную загрузку экономичных станций и, наоборот, разгрузку неэффективных. Экономия совокупных затрат на выработку электроэнергии в результате оптимизации составила около 7 млрд руб. Она позволит «вписаться» в сниженные предельные тарифы на 2006 год.
Баланс предыдущих лет и 2005 года не носил обязательного характера – загрузка станций формировалась на основе их оперативных заявок. Баланс 2006 года становится основой регулируемых двусторонних договоров. Это кардинально повышает требования к реалистичности балансовой загрузки мощностей. Нельзя допустить, отметил Игорь Кожуховский, чтобы станции были загружены сверх (или ниже) своих возможностей или не были обеспечены топливом.
Установление тарифов покупки с ОРЭ по прежним правилам – одинаковых для всех покупателей – неприемлемо, поскольку не позволит с учетом структурных изменений в оплате услуг ФСК и СО-ЦДУ и новой конфигурации оптового рынка вписаться в предельные тарифы во многих регионах. Индивидуальные тарифы с оптового рынка должны быть установлены на таком уровне, чтобы в сумме с оплатой услуг РСК (включая ФСК), абонентской платой и сбытовой надбавкой получились региональные тарифы в рамках предельных.
Также Игорь Кожуховский рассказал, что в 2005 году создано Агент-ство по прогнозированию балансов в электроэнергетике. Сейчас – как стопроцентная дочка РАО ЕЭС, а в будущем оно перейдет под контроль государства.
В задачи Агентства входят: формирование эффективной системы прогнозирования в электроэнергетике, необходимой для обеспечения долгосрочной системной надежности функционирования ЕЭС России; разработка годовых балансов энергии и мощности, необходимых для организации хозяйственной деятельности субъектов рынка и формирования тарифов; разработка среднесрочных (3–5 лет) и долгосрочных (15 лет) энергобалансов, необходимых для координации инвестиционной деятельности и недопущения дефицитов мощности; сбор информации и анализ фактического исполнения прогнозных энергобалансов.

В конце декабря 2004 года вышло постановление Правительства РФ об утверждении ряда новых правил, в том числе «Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям». Постановлением Правительства было установлено, что услуга по технологическому присоединению является платной и плата за ее оказание взимается однократно. Эта сумма должна покрывать комплекс затрат по созданию технологической возможности для присоединения потребителя.
Несмотря на то, что в текущем году Федеральная служба по тарифам приняла ряд нормативных актов, направленных на урегулирование спорных вопросов определения размера платы за присоединение, на практике проблема так и не получила системного разрешения. Открытыми остаются вопросы тарификации платы за технологическое присоединение к электросетям, нормативно-правового регулирования порядка и условий технологического присоединения.
На это обратил внимание в своем выступлении руководитель Федеральной службы по тарифам Сергей Новиков:
– Проблема, возникающая при определении суммы оплаты за присоединение, очень актуальна. К сожалению, действующее законодательство точно описывает только то, что делать в случае технической возможности по присоединению, и вообще обходит вопрос, какие шаги предпринимать, если такой возможности нет. Сейчас РЭК Санкт-Петербурга взялась за проработку всего блока вопросов, связанных с присоединением потребителей к электрическим сетям: готовятся изменения в законодательные акты, проекты постановлений Правительства, проекты методических указаний с анализом сложившейся ситуации. Коснулся этого вопроса в своем выступлении и заместитель начальника Департамента экономического планирования и бюджетирования «ФСК ЕЭС» Сергей Лебедев. По его словам, один из источников финансирования строительства новых электросетевых объектов должен быть заложен в плате за технологическое присоединение. Этот вопрос обозначен ФСК как один из ключевых при формировании развития сетей.
Тему продолжила заместитель председателя РЭК Санкт-Петербурга Ирина Бугославская:
– Не дожидаясь методики ФСТ, мы разработали свою, которую сейчас «обкатываем». Считаем, что в закон «Об электроэнергетике» нужно включить пункт о том, что плата за присоединение взимается не только при наличии технической возможности присоединения, но и при ее создании в процессе реализации договора присоединения. Необходимо составлять инвестиционную программу, которая должна быть расписана по всем составляющим, она должна быть понятна регуляторам для определения размера платы. Нужно оценивать объем заявленной потребителем мощности как минимум в трех- или шестилетний срок вложения капитала, а также иметь среднестатистическое число заявок на присоединение. Разделив одно на другое, получим базовую ставку на присоединение. Кроме того, мы предлагаем несколько видов коэффициентов, зависящих от категории надежности, уровня напряжения, от объема заявленной мощности.

Серьезная дискуссия на совещании развернулась вокруг пункта 45 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденных Приказом Федеральной службы по тарифам от 06.08.2004 № 20-э/2. Он гласит, что при расчете тарифа на услуги по передаче электроэнергии за уровень напряжения принимается значение питающего (высшего) напряжения центра питания (подстанции) независимо от уровня напряжения, на котором подключены электрические сети потребителя. Но при условии, что граница раздела балансовой принадлежности электрических сетей рассматриваемой организации и потребителя устанавливается на присоединении кабельных наконечников в ячейках распределительного устройства, а также на зажимах выводов силовых трансформаторов со стороны вторичной обмотки. Cтавка тарифа дифференцируется по четырем уровням напряжения в точке подключения потребителя.
Например, если сети 6 кВ промышленного предприятия подключены непосредственно к распредустройству АО-энерго с первичным напряжением подстанции 110 кВ, то такое предприятие должно оплачивать электроэнергию по тарифам высокого напряжения, а не среднего. Аналогичный порядок должен применяться и для других уровней напряжения, например, для сетей 0,4 кВ, подключенных к подстанциям 6/0,4 кВ. Именно это и вызывает наибольшие разногласия между энергоснабжающими организациями (ЭСО) и потребителями, поскольку, чем меньше напряжение, тем больше тариф. Естественно, что ЭСО пытаются рассчитывать потребителей по тарифам низшего напряжения. Только в 2005 году ФСТ выдала предписания с требованием прекратить нарушения законодательства о госрегулировании тарифов «Бурятэнерго», «Тверьэнерго», «Алтайэнерго», «Мосэнерго». Более того, имеются прецеденты рассмотрения споров между ЭСО и потребителями на уровне Федерального Арбитражного суда.
Вместе с тем представитель РАО «ЕЭС России» Игорь Кожуховский отметил, что применение п. 45 приводит к существенной дифференциации тарифов по уровням напряжения. Правила разнесения затрат региональных сетевых компаний по уровням напряжения, предусмотренные эти пунктом, негибкие и не учитывают структуру потребления отдельных регионов и масштабы перекрестного субсидирования. РАО «ЕЭС России» предлагает предусмотреть возможность отказа от применения п. 45 по решению регионального регулирующего органа.
Не было единства и у самих регуляторов. По словам заместителя руководителя ФСТ Евгения Яркина, две трети РЭК страны за сохранение п. 45 и одна треть – против. Против и большинство АО-Энерго. Жаркие споры на совещании ни к чему не привели, прийти к единому мнению не удалось.

В рамках небольшого материала невозможно рассказать обо всех проблемах, которые поднимались на совещании. Скажем, что рассматривались вопросы ликвидации перекрестного субсидирования, давно ожидаемое постановление Правительства о гарантирующих поставщиках электроэнергии, новые информационные технологии в регулировании.
Планируется, что федеральные и региональные министерства и ведомства при подготовке новых нормативно-правовых актов воспользуются идеями, высказанными на совещании, актов воспользуются идеями, высказанными на совещании, и намеченными здесь вариантами решения существующих проблем.