РЕФОРМЫ И ТАРИФЫ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ
От разобщенности к альянсам

Игорь Кожуховский Евгений Яркин Дмитрий Холкин Василий Михайлов Василий Потапов

Подготовил Валерий Журавлев, «Новости ЭлектроТехники» В середине февраля в Подмосковье РАО «ЕЭС России» совместно с Федеральной службой по тарифам (ФСТ) провели совещание-семинар для специалистов Центрального и Северо-Западного федеральных округов на тему «Тарифно-балансовая проблематика в условиях реформирования электроэнергетики: от разобщенности к альянсам». Этот семинар стал первым из целой серии, которую планируется провести в различных регионах страны. Ранее в таком формате встречи не проводились: в семинаре, помимо топ-менеджеров компаний-организаторов, приняли участие председатели региональных энергетических комиссий, руководители генерирующих, распределительных сетевых и сбытовых компаний, образовавшихся в результате разделения АО-энерго. Участники семинара обсудили ключевые изменения механизмов формирования годового баланса и тарифов, варианты выстраивания взаимоотношений сетевых предприятий на рынке электрической энергии и мощности (ОРЭМ), введение индивидуальных тарифов покупки с ОРЭМ. Кроме того, на заседаниях рабочих групп присутствующие также обменялись мнениями по вопросу создания схем взаимодействия регулирующих и регулируемых организаций. Дискуссии порой становились довольно жаркими, причем не всегда удавалось прийти к единому мнению. Заметим, что в докладах специалистов РАО «ЕЭС России» на семинаре прозвучало немало тревожных признаний. В частности, Дмитрий Холкин, руководитель региональных проектов ЗАО «Агентство по прогнозированию балансов в электроэнергетике», констатировал, что «в результате реформирования РАО «ЕЭС России» исчез основной субъект комплексного развития электроэнергетики регионального уровня – АО-энерго. А это уже привело или приведет по окончании реформирования к таким последствиям, как: отсутствие гарантии опережающего энергообеспечения регионов из-за утери управления балансом электрической энергии и мощности; неуправляемый рост диспропорций в электроэнергетике, поскольку решения о вводе или выводе мощностей принимаются каждым рыночным субъектом самостоятельно; неоптимальное формирование тарифов из-за несогласованности заявок энергокомпаний; недостаточный объем внешних инвестиций в электроэнергетику из-за существующей в отрасли большой неопределенности и высоких рисков». Далее он сделал вывод, что эти обстоятельства «увеличивают инвестиционную нагрузку на потребителей, сдерживают темпы развития промышленности и градостроительства, ограничивают возможности развития территорий и роста предпринимательской активности населения». Как тут не вспомнить, что в качестве важнейшей предпосылки реформы называлась крайняя недостаточность инвестиций в отрасль и соответственно одной из главных целей реформы декларировалось создание условий для их стремительного роста. Пока не получается. Не зря на семинаре неоднократно звучали фразы, cмысл которых сводился к одному: «сначала реформа корректировала действительность, сейчас действительность корректирует реформы». Но вернемся к программе семинара-совещания и проблемам, которые на нем обсуждались. ИТОГИ ТАРИФНОЙ КАМПАНИИ Начался разговор на совещании с подведения итогов тарифной политики на нынешний год. Заместитель руководителя Федеральной службы по тарифам Евгений Яркин отметил, что в среднем по России тариф на электроэнергию отрегулирован на уровне максимального предела, установленного государством, – 7,5%. Стоимость электроэнергии для населения в среднем выросла на 15,6% (в 2005 г. – чуть выше 18%), для промышленности – на 6,7% (в прошлом году – на 5%). Первоначально планировалось, что тариф для населения вырастет в 2006 году на 18,5%, но планы регуляторов скорректировало правительство, установившее предельный рост тарифов на все жилищно-коммунальные услуги – 20%. «Мы последние три года выдерживаем более высокие темпы изменения тарифов для населения, чем для промышленности, и в будущем такой подход сохранится, – подчеркнул Е. Яркин. – Только так возможно ликвидировать перекрестное субсидирование. Мне понравилось выступление академика Р. Нигматуллина на заседании Торгово-промышленной палаты. Он сказал, что услуги ЖКХ в любой стране стоят дорого, 300-400 евро – это минимум. Тогда и будет порядок с жилищно-коммунальными услугами. И не нужно ссылаться на низкие зарплаты – есть понятие «стоимость жизни». Оплата труда не будет расти до тех пор, пока будут низкие цены на коммунальные услуги». ФСТ считает, что лучше создавать новые рабочие места, стимулировать промышленное производство за счет более низкого тарифа и нагружать больше население. Это важная социальная задача, которую, к сожалению, заметил заместитель председателя ФСТ, пока не все понимают.

• генерация оптового рынка (плюс услуги СО-ЦДУ и НП АТС) – около 354 млрд руб.;
• региональная генерация – 34 млрд руб.;
• генерация блок-станций – 4,7 млрд руб.;
• услуги федеральной сетевой компании (ФСК) и межрегиональных сетевых компаний (МСК) – 48,8 млрд руб.;
• услуги региональных сетевых компаний (РСК) – 139 млрд руб.;
• инфраструктурные платежи РАО «ЕЭС России» и НП АТС – 27,8 млрд руб.;
• сбытовая надбавка – 23,5 млрд руб.

Ситуация по утверждению предельных тарифов на 2007 год сильно отличается от прошлогодней. «Мы никогда не были в такой ситуации, когда предельные тарифы утверждаются в условиях разделенных компаний, – отметил Е.
Яркин. – В этом особенность новой кампании. И наиболее узкое место – сбытовые компании, через которые проходят все деньги электроэнергетики, но при этом они не имеют данных о расходах своих контрагентов, а знают только свои расходы. Сейчас в регионах нет никого, кто владел бы всей ситуацией. Раньше АО-энерго выполняли эту неявную функцию, сводили проект баланса и представляли его в РЭК».
Заместитель председателя ФСТ заверил, что регуляторы в своих тарифных решениях на будущий год будут исходить из максимально возможного повышения тарифов, определенного Правительством РФ на уровне 6,5%.
«Даже с такой динамикой роста тарифа мы не получим инвестиций, которые требуются для обеспечения надежности, – подчеркнул представитель РАО «ЕЭС России» Игорь Кожуховский. – При нынешней системе регулирования тарифы позволяют работать в текущем режиме и в общем покрывают наши затраты, но они не позволяют вводить новые мощности в масштабах, нужных стране».
Говоря о балансе электрической мощности в России, И. Кожуховский продемонстрировал участникам семинара одну из последних модификаций традиционного «креста Чубайса» – когда кривая энергопотребления, идущая вверх, пересекается с опускающейся кривой энергомощностей. «Раньше к нему относились как к мифической картинке, которая призвана обосновать требования особенных тарифных решений, избыточных тарифных средств. Сейчас к этому нельзя не относиться серьезно – имеются все обосновывающие материалы. Регулярно прорабатывается и рассматривается пятилетний прогнозный энергобаланс, известный и уважаемый в правительстве документ, – сказал И. Кожуховский. – Кривая, идущая вверх, означает рост электропотребления, который за год составит примерно 2% от нынешних 191,5 ГВт. Кривая, идущая вниз, – динамика изменения установленной мощности электростанций, сейчас составляющей 208,3 ГВт. Она сделана исходя из гипотезы вывода из эксплуатации мощностей, отработавших индивидуальный ресурс.
Понятно, что в действительности этого вывода не будет, поскольку мощности могут работать и дальше. Но по этой гипотезе дефицит мощности в среднем по России в 2015 году может достичь 80,2 ГВт. Такой крест станет реальностью, если уже в ближайшее время мы не найдем решений по вводу новых генерирующих мощностей. Для повышения надежности функционирования энергосистемы нужна массированная, масштабная инвестиционная программа.
23 марта состоится заседание Правительства России, на котором будет рассмотрен вопрос о параметрах тарифов на 2007–2009 годы. РАО «ЕЭС России» к заседанию подготовило свои предложения по повышению темпа роста тарифов. В 2007 году – на 11–13%, в 2008 – на 8–9%. Система аргументов для обоснования такой позиции у нас готова. Искренне убежден в том, что сейчас преодоление инфраструктурных ограничений экономического роста, преодоление ситуации риска ненадежности энергоснабжения в наиболее быстро растущих регионах России важнее, чем попытка сдержать тарифы за счет инфляции. Тем более что сказали во вводке к материалу. Далее он отметил, что нужна новая система принятия решений по вопросам развития, так как рынок электрической энергии и мощности эти проблемы не решает. Необходимо создать на региональном уровне систему комплексного развития электроэнергетики, которая должна формироваться на базе новых институтов, сочетающих в себе конкурентные механизмы и современные методы самоорганизации независимых рыночных субъектов.
Наравне с производственными издержками в рыночной экономике становятся значимыми трансакционные издержки (или издержки разобщенности), среди которых можно выделить:

• издержки осуществления рыночных сделок;
• издержки неопределенности политических отношений;
• издержки стратегических рисков общественных отношений.
• Необходимо научиться управлять этими издержками разобщенности одним из способов влияния на экономические, политические и общественные отношения – организацией сотрудничества (совместных проектов, альянсов, партнерств).

• содействие обеспечению полного и сбалансированного учета энергетических и экономических потребностей региона при принятии государственных решений и выработке политики в области электричества и энергоснабжения;
• поддержка своевременной разработки и принятия решений по обеспечению требуемого энергоснабжения, а также по необходимым для этого инфраструктурным проектам, технологиям и соответствующим законопроектам (с учетом всех источников топлива и сегментов рынка).

При обсуждении вопроса платы за технологическое присоединение к электрическим сетям представители РАО и ФСТ сошлись в одном – решение этого вопроса как изолированного является патовой ситуацией. Регулятор не принимает ни одного решения, не видя картину в целом. А ее как раз нет.
«У нас повсеместно нет программ регионального развития хотя бы на два-три года, не говоря уже о большей перспективе, – практика разработки схем развития сетей прекратилась, – заметил И. Кожуховский. – Причем хочу подчеркнуть, что речь идет о региональных сетях. Схема развития магистральных сетей года два тому назад разработана институтом «Энергосетьпроект». В Москве последний раз схему развития распределительных сетей разрабатывали в 1988 году, именно поэтому в настоящее время мы имеем локальные точки ненадежного энергоснабжения.
Сейчас РАО «ЕЭС России» достигло договоренности с Минрегионразвития о том, что межведомственная комиссия будет регулярно рассматривать перспективные программы развития регионов. Правительство вводит в практику ежемесячное заслушивание губернаторов по программам социально-экономического развития каждой территории. РАО будет принимать участие в рассмотрении этих программ с точки зрения вопроса о прогнозе электроснабжения, перспективах новых присоединений».
Если все инвестиционные ресурсы на развитие сети возложить на плату за присоединение, то этот груз целиком ляжет на новых потребителей. Если инвестиционные ресурсы сосредоточить в тарифе, то сегодняшние потребители будут вынуждены оплачивать новое присоединение. На самом деле решение где-то посередине, но для этого необходимо знать программу развития сетей и иметь два упомянутых источника инвестиций.
Участники семинара предлагали разные подходы к решению вопроса, например, при желании подключиться к перегруженным сетям все затраты возложить на нового потребителя. Это заставит его подумать, а так ли необходимо строиться или развиваться именно в этом месте? Если же требуется развитие региональной сети и это будет в интересах всех, можно разложить затраты по сегодняшним потребителям и сделать минимальной плату за присоединение.
Несколько слов о методике формирования тарифов по присоединению сказал Е. Яркин. «Есть только три варианта увеличения эффективности собственного производства, – пояснил он. – Первый – увеличить цены или тарифы, но на это не пойдут регуляторы, они ограничены 6,5% на 2007 год. Да и назначить можно любую цену за свой товар, но купит ли его кто-либо? Второй – снизить собственные затраты. Довольно сложный вариант для выполнения. И третий способ – увеличивать объемы предоставляемых услуг. Этот метод представляется наиболее разумным.
Обсуждая размер платы за присоединение, мы как бы говорим потребителю: заплати нам денег за то, что дашь нам возможность тебя обслуживать и зарабатывать на этом. Абсолютно неправильный подход». Заместитель председателя ФСТ отметил, что наиболее разумным было бы включение инвестиционной составляющей в тарифы на передачу электроэнергии. Но только в том случае, если есть согласованная с админи-страцией региона четкая и грамотная программа развития сетей, в которой прописаны все необходимые инвестиции. В таком случае у регуляторов «не поднимется рука перечеркнуть инвестиционную составляющую в тарифе на передачу».

Рабочая группа организаций коммунальной энергетики обратила внимание на развивающуюся недобросовестную конкуренцию среди сбытовых компаний.
Генеральный директор «Роскоммунэнерго» Василий Михайлов отметил, что прежде всего необходим действительно недискриминационный выход сбытовых компаний на оптовый рынок электроэнергии. Сейчас, при декларативном характере равноправия, складывается ситуация, что сбытовые компании, выделенные из АО-энерго, автоматически становятся субъектами оптового рынка. Остальным выход на рынок закрыт. Сбытовые компании разделившихся предприятий коммунальной энергетики, не успев начать полноценную работу, как правило, тут же тем или иным способом, под тем или иным предлогом поглощаются региональной сбытовой компанией, выделившейся из состава АО-энерго. Так происходит в большинстве регионов. В результате под флагом создания конкурентной среды достигается прямо противоположный результат – возникают супермонополисты, берущие под полный контроль региональные рынки сбыта. В ответ И. Кожуховский сказал, что РАО «ЕЭС России» поддерживает недискриминационный выход сбытовых компаний на оптовый рынок. Единственной проблемой является то, что сбытовым компаниям АО-энерго этот доступ достается «по наследству», а новым сбытовым компаниям придется вновь подавать заявления, проходить процедуру проверки на последствия выхода на оптовый рынок с точки зрения перекрестного субсидирования. К сожалению, «прием» новых субъектов осуществляется только раз в год, так что придется ждать начала 2007 года. Что же касается поглощений, то запретить это РАО не может, – «это конкуренция».

На пленарных, и особенно на секционных заседаниях, было уделено большое внимание приказу № 267 Минпромэнерго по нормативам технологических потерь электроэнергии при ее транспорте. Хотя выход в свет приказа закрыл много неясностей в этой проблематике, нерешенных вопросов осталось немало: например, ответственность за потери во внутридомовых сетях при отсутствии приборов учета на границах балансовой принадлежности, компенсация затрат на потери электроэнергии, вызванные погрешностями самих счетчиков и т. д.
Эксперт ФСТ, директор ООО «Софтэлектро» Семен Лебедев отметил, что установленная приказом технология утверждения и экспертизы нормативов потерь до конца не проработана. Почти 9000 предприятий коммунальной энергетики (электрические, тепловые, сбытовые компании) должны будут пройти экспертизу и утверждение нормативов в Минпромэнерго. При этом совершенно не ясно, утвердит ли этот норматив в тарифе соответствующий регулирующий орган, который также должен провести свою экспертизу.
Его поддержал И. Кожуховский: «мы настаиваем на жесткой регламентации подобной ситуации. Не должно быть двух экспертиз».

Рабочая группа сбытовых и генерирующих компаний, от имени которой выступил начальник управления тарифного регулирования Ярославской энергетической компании Василий Потапов, подняла вопрос о дивидендах, выплачиваемых акционерам по итогам года. В тарифах закладывается одна величина, в задании РАО – сумма совершенно иная, превышающая первую. В результате деньги, предусмотренные, к примеру, на ремонт оборудования, вынужденно уходят на выплату дивидендов, что, естественно, снижает надежность электроснабжения потребителей.
В своем ответе И. Кожуховский отметил, что РАО «ЕЭС России» как коммерческая организация, главный акционер которой – государство, находится в точно такой же ситуации. ФСТ включает в абонплату РАО один размер дивидендов, ФАФИ (Федеральное агентство по федеральному имуществу) требует гораздо большего. Это проблема несогласованности действий государственных органов, и она должна решаться именно на уровне государства. РАО «ЕЭС России» обратилось в ФСТ и ФАФИ с просьбой координировать свои действия в этом отношении.

Описание всех поднимавшихся проблем и вопросов, заданных на семинаре представителям ФСТ и РАО «ЕЭС России», заняло бы слишком много места, поэтому перечислим только некоторые из них:

• отсутствие четкого регламента, которому должны следовать регулируемые организации при формировании тарифов на 2007 год;
• ошибочность, по мнению многих, применения метода индексации при формировании тарифа с 2009 года, предлагаемого ФСТ;
• отсутствие четкой методики обоснования тарифа за услуги ФСК;
• компенсация выпадающего дохода энергокомпаний, возникающего вследствие неполного учета затрат при регулировании;
• возможный риск неоплаты в полном объеме услуг РСК из-за растущих расходов гарантирующих поставщиков на покупку энергии на оптовом рынке по вине неконтролируемого потребления мощности;
• полное отсутствие методической базы по сбытовой деятельности (материал на эту тему читайте на стр. 70).