 |
ЭНЕРГОРЕФОРМА: НОВЫЙ ВИТОКВсероссийское совещание регулирующих органов
В начале ноября президент РФ подписал Федеральный закон «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер
по реформированию Единой энергетической системы России».
Изменения внесены в законы «Об электроэнергетике» и «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона
«Об электроэнергетике» и «О государственном регулировании тарифов на электрическую и
тепловую энергию в Российской Федерации».
Согласно новым законам, присоединение к электрическим сетям станет бесплатным с 2012 года.
Плата за технологическое присоединение, введенная структурами РАО «ЕЭС России» в 2006
году, сохраняется до 2011 года, но при этом фиксируется, что плата взимается однократно,
а подключение осуществляется в порядке и в сроки, установленные федеральным правительством. Напомним, размеры платы за техприсоединение сейчас устанавливают региональные
энергетические комиссии. Например, в Москве сумма составляет около 45 тыс. руб. за киловатт,
в Санкт-Петербурге – 33 тыс. руб.
По новому закону размер платы за присоединение определяется «исходя из расходов на выполнение мероприятий» по необходимой реконструкции сетевого хозяйства. Закон не исключает
введения «стандартизированных тарифных ставок» в плате, а также разрешает региональным
энергетическим комиссиям выбирать источник финансирования работ: расходы сетевой компании
могут быть включены в плату за присоединение или в тариф на передачу электроэнергии.
Законом также закреплена постепенная либерализация оптового рынка: к 2011 году весь объем
электроэнергии, поставляемой всем категориям потребителей, кроме населения, будет продаваться
по свободным ценам. Однако это не касается так называемых неценовых зон – Дальнего Востока,
Калининграда и изолированных энергосистем, которые составляют порядка 10-15 процентов от общего объема оптового рынка. Регулирование цен для населения будет осуществляться до 2014 года.
 Сергей Новиков
 Евгений Яркин
 Юрий Удальцов
 Игорь Крылов
 Наталья
Невмержицкая
 Денис Милютин Подготовил
Валерий Журавлёв,
«Новости
ЭлектроТехники»
Шестой Всероссийский семинар-совещание на
тему «Предварительные итоги тарифного регулирования в 2007 году и задачи органов государственного
регулирования на 2008–2009 годы» состоялся в Сочи
за месяц до принятия новых законов, но руководители
Федеральной службы по тарифам уже знали о планируемых изменениях в законодательстве, поэтому
основной акцент был сделан на том, какая работа
предстоит регулирующим органам в ближайшем
будущем в рамках новых законов.
Участники семинара-совещания, организованного
ФСТ при поддержке Администрации Краснодарского
края, обсудили вопросы тарифообразования в сфере
электроэнергетики, в том числе:
- условия функционирования оптового и розничных рынков электроэнергии в свете действия постановлений Правительства Российской Федерации № 529 и 530;
- предельные уровни тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории субъектов РФ, рассчитанные котловым методом;
- новые принципы в расчете индикативных цен, отличия от предыдущих методических указаний.
Особое внимание собравшиеся уделили основным критериям расчетов оценки возможных социально-экономических последствий для субъектов
РФ при переходе потребителей от гарантирующих
поставщиков (ГП) к независимым энергосбытовым
компаниям (ЭСК), а также учету производственных и
инвестиционных программ в тарифах на электрическую и тепловую энергию на 2008–2009 годы.
Отдельно были рассмотрены информационные
технологии в тарифном регулировании, в частности,
работа ФСТ России с энергосбытовыми, сетевыми
организациями в формате единой информационной
автоматизированной системы (ЕИАС).
День первый.
ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ ЛИКБЕЗ
Первое пленарное заседание семинара-совещания было посвящено истории и развитию реформ в электроэнергетике России.
Предваряя выступления ведущих специалистов РАО «ЕЭС России»,
руководитель Федеральной службы по тарифам Сергей Новиков обратился к присутствующим:
– Необходимо вернуться к тем принципиальным базовым положениям, которые задумывались при начале проведения реформ, и
сравнить их с тем, что имеется на сегодняшний день.
Сейчас регулирующие органы из простых ограничителей тарифов
превратились в институты развития соответствующих отраслей –
электроэнергетики, ЖКХ, газовой отрасли и т.д. Идет структурное
становление рынка, и регулирование должно подстраивать свои
шаги под реформу.
Наши решения должны адекватно отражать интересы и потребителей, и энергетических компаний, то есть нужно соблюсти баланс
интересов, ответственность за который с нас никто не снимал.
Выступление руководителя Центра управления реформой
ОАО «РАО ЕЭС России» Юрия Удальцова «Рынок электроэнергии – логика либерализации» было посвящено российскому варианту
либерализации электроэнергетики.
Докладчик отметил, что каждая без исключения страна в мире
в энергетических реформах идет своим путем – общепринятых
решений не выработано:
– Связано ли это с тем, что мир в целом не накопил достаточно
фундаментальных знаний, или с тем, что в каждой стране есть свои
специфические условия: портфель генерирующих мощностей,
структура потребителей, стадии развития сети, ее общая конфигурация, устройство системы диспетчеризации? На этот вопрос
ответить сложно.
Тем не менее некоторые принципы либерализации энергетики, как мне кажется, являются справедливыми для всех. В своем
сообщении я попытаюсь осветить тот путь, который прошла
российская электроэнергетика от момента начала реформ до
сегодняшнего дня.
Юрий Удальцов отметил основные требования к рынку электроэнергии, не разделяя при этом оптовый и розничные рынки. По его
словам, рынок должен обеспечить:
- диспетчеризацию на основе экономических сигналов с учетом технических/технологических ограничений;
- эффективность загрузки имеющихся мощностей;
- «справедливую» дифференциацию оплаты электроэнергии;
- возможность прямых долгосрочных отношений покупатель-поставщик;
- стимулирование планирования потребления;
- замену административных рычагов поддержания надежности экономическим стимулированием;
- ценовые сигналы для инвестирования и инструменты прогнозирования будущего;
- инвестиционную привлекательность отрасли на уровне, достаточном для развития мощностей.
Затем докладчик подробно остановился на том, в какой степени
каждый критерий рынка сейчас реализован в нашей стране, какие
требования рынок предъявляет к обслуживающим его структурам,
на особенностях переходных процессов и требованиях к государственному регулированию тарифов.
Начальник Департамента доступа на ОРЭМ НП «Администратор торговой системы» Игорь Крылов рассказал об устройстве и
технологии работы оптового рынка электроэнергии, раскрыв основные механизмы торговли на ОРЭ, факторы, влияющие на механизм
ценообразования, о взаимосвязях балансирующего рынка и рынка
на сутки вперед (РСВ), условиях заключения договоров на ОРЭ. Он
отметил основные качественные результаты работы нового рынка,
действующего с 1 сентября 2006 года:
- происходит адекватное изменение цены РСВ по времени суток, дням недели, в соответствии с балансом спроса и предложения;
- механизм ценообразования на РСВ адекватно отражает возникновение системных ограничений по передаче электроэнергии: в ограниченных областях с дефицитом генерации цена становится выше;
- важным фактором, влияющим на ценообразование, является выбор состава генерирующего оборудования на операционные сутки – необходима экономическая оптимизация и на этом этапе планирования;
- участники заключают свободные двусторонние договоры, постепенно увеличивается количество таких договоров, их объемы и длительность;
- балансирующий рынок с помощью экономических стимулов обеспечивает механизм компенсации отклонений в энергосистеме в режиме реального времени и минимизирует отклонения фактических графиков участников рынка от плановых.
Выступление руководителя проектов ООО «Карана», консультанта Центра управления реформой РАО «ЕЭС России» Натальи
Невмержицкой было посвящено новой системе отношений на
розничных рынках электроэнергии.
Кто может стать субъектом розничного рынка, как выстраиваются
отношения между ними, каковы взамоотношения розничного и оптового рынков, особенности заключаемых договоров, – это далеко не
полный перечень затронутых в докладе вопросов.
Отметим, что каждый из вышеперечисленных докладов был
очень интересен, но занимал полтора-два часа, поэтому подробно
рассказать о них невозможно. При этом выступления практически
полностью совпадали с выступлениями этих же докладчиков на семинаре «Развитие и становление рынка электроэнергии: актуальные
вопросы регулирования деятельности гарантирующих поставщиков», прошедшем в начале сентября в Москве. Ознакомиться со
стенограммами и презентациями этого семинара можно на сайте
ФСТ по адресу http://www.fstrf.ru/press/meeting/18/0.
День второй.
ОТ НАСТОЯЩЕГО К БУДУЩЕМУ
Основные итоги работы регулирующих организаций в 2007 году
подвел заместитель начальника Управления регулирования и
контроля за ценообразованием в электроэнергетической отрасли ФСТ Денис Милютин.
По его словам, предельные уровни тарифов не превысили
параметров, установленных правительством РФ в прогнозе социально-экономического развития на 2008 год. Рост среднеотпускных
тарифов на электрическую энергию в России составил 11,6%. При
этом в некоторых регионах величина тарифа выросла менее чем на
7%: в Ингушетии, Бурятии, Башкортостане, Калужской, Сахалинской, Тюменской и Новгородской областях. В то же время в Тыве,
Магаданской и Нижегородской областях, Чеченской Республике,
Ханты-Мансийском и Ненецком автономных округах и в Москве рост
тарифов составил более 12%.
Также Денис Милютин отметил, что главным отличием формирования тарифов на передачу электроэнергии в 2008 г. станет использование единого (котлового) метода тарифообразования.
Напомним, при переходе на новую систему расчета для всех потребителей в регионе устанавливается единый тариф, а стоимость
электроэнергии не зависит от того, к какой компании подключен
потребитель. Каждый потребитель оплачивает тариф за генерацию и
тариф за транспортировку энергии, а также тариф за услуги сбыта. Это
позволяет сделать процесс тарифообразования более прозрачным.
Отметим, что второй день работы семинара-совещания в основном был посвящен внутренним вопросам Федеральной службы по
тарифам и региональных регулирующих органов. Однако несколько
выступлений затрагивали интересы не только регуляторов.
Методы регулирования тарифов
Впервые за несколько лет, в течение которых наш журнал
освещает семинары-совещания, проводимые ФСТ, изменились
подходы самих регуляторов к осуществляемой ими деятельности.
Заместитель руководителя ФСТ России Евгений Яркин отметил
«бессмысленность» сегодняшней ситуации с регулированием и необходимость перехода на новые методы:
– Все организации, которым мы устанавливаем тарифы, приходят с одним: у меня есть расходы, есть затраты, причем затраты,
не всегда оправданные с точки зрения цены, на оборудование,
на топливо, на зарплату по отраслевому тарифному соглашению.
Будьте любезны как орган государственного регулирования компенсировать тарифом нам все затраты.
Но ведь это игра в одни ворота. Насколько объективны расходы,
насколько они взвешенны с точки зрения потребителя и государства? Что вы сделали для того, чтобы повысить эффективность
собственной работы? К сожалению, российские энергетики вообще
забыли, что такое управление издержками.
Мы «замерзли» на тех методах регулирования, которые у нас
сегодня сложились. Пора переходить к более современным методам.
Далее Евгений Яркин представил собравшимся принципиально
новый метод тарифного регулирования, в основе которого лежат два
основных принципа – RAB и бенч-маркинг (Benchmarking).
Первый – RAB (Regulated asset base, в переводе с английского
означает «система возврата на вложенный капитал»). RAB – система
тарифообразования на основе нормы доходности на вложенный
капитал. Она предполагает долгосрочное регулирование тарифов и
направлена на привлечение инвестиций для строительства и модернизации сетевой инфраструктуры и на стимулирование эффективности расходов сетевых организаций. Несмотря на положительный
опыт применения в Европе (происходит увеличение инвестиций в
сетевые компании, повышение эффективности самих компаний и
снижение тарифов для потребителей), эта методика требует адаптации к действующей в России системе тарифообразования.
RAB является гарантией того, что вложенный в энергетическую
отрасль капитал (как заемный, так и акционерный) вернется инвестору через тарифную выручку с определенной прибылью, размер
которой будет определяться государством.
Предполагается, что новая методика даст возможность потребителю оплачивать инвестиции в рассрочку на 5-7 лет (далее на 10
лет и более), а сетевым компаниям значительно увеличить объем
привлеченных инвестиций.
Тарифы устанавливаются на долгосрочный период (пока до трех
лет), что обеспечивает стабильность и предсказуемость правил игры
для инвесторов, снижает их риски, а значит, и стоимость капитала
для РСК. Кроме того, тарифы ежегодно корректируются исходя из
влияния макроэкономических факторов, например инфляции, если
она вышла за прогнозируемые показатели.
Такие условия могут заинтересовать крупных инвесторов, что
позволит энергетикам привлекать капитал под более низкие проценты.
Переход в РФ на новую модель тарифного регулирования для
электросетевых компаний, по мнению Евгения Яркина, возможен не
ранее 2009 года по причине отсутствия нормативной базы. В частности, требует нормативной проработки определение, заложенное
в RAB, – норма доходности на вложенный капитал. При этом сразу
возникают вопросы:
– Во-первых, как определить норму доходности? Это доходность
существующих активов или доходность новых инвестиций?
Во-вторых, как определить стоимость инвестированного капитала? Есть три варианта. Первый – принять отраженную в бухгалтерской отчетности на момент регулирования тарифов. Второй – рассчитать на основе восстановительной стоимости: оценки стоимости
активов или переоценки основных фондов. Третий – использовать
рыночную стоимость компании. Какой из них выбрать?
Без конкретных ответов мы не сможем двинуться дальше.
Отметил зампред ФСТ и то, что сейчас стоимость привлечения
кредитов в тарифах, как правило, не учитывается. Поэтому банки
неохотно кредитуют энергетиков. При переходе на RAB этот вопрос
будет урегулирован – в тариф будут включены текущие операционные затраты компаний, стоимость обслуживания кредитов и
амортизация капитала.
В своем выступлении Евгений Яркин не обошел вниманием и
плату за технологическое присоединение:
– Опасаюсь, что, устанавливая очень высокую плату за присоединение, мы подталкиваем потребителей уходить к собственной
генерации. Мы можем второй раз наступить на те же грабли, на
которые наступили в 90-х годах, когда потребитель понял, что ему
собственное производство электро- и теплоэнергии будет стоить
дешевле, чем покупать энергоносители у АО-энерго.
На мой взгляд, RAB – это альтернатива плате за присоединение.
Поэтому я являюсь сторонником перехода на этот метод.
Второй принцип – это бенч-маркинг (Benchmarking), метод сравнительной оценки эффективности деятельности компаний.
Необходимо определить целевые показатели, влияющие на
эффективность компаний, включаемых в модель. Например, для
региональных сетевых компаний ими могут быть как объективные
факторы (плотность нагрузки, район по гололеду, избыток/дефицит
мощности, протяженность ЛЭП, количество и мощность трансформаторных подстанций), так и субъективные (стоимость обслуживания условной единицы, величина коммерческих потерь, фонд
оплаты труда на условную единицу, стоимость ремонтных работ на
условную единицу и т.д.).
Орган госрегулирования должен устанавливать целевые значения
показателей эффективности и определять перспективные техникоэкономические показатели, включаемые в модель бенч-маркинга,
на следующие периоды регулирования.
По мнению Евгения Яркина, положительный результат может
дать только одновременное использование отмеченных принципов
регулирования. В конце этого года ФСТ планирует начать подготовительную работу по переходу к формированию тарифов на
передачу, основанных на принципах RAB и Benchmarking. Для этого
необходимо в ближайшее время определить технико-экономические
показатели, влияющие на эффективность производственного процесса компаний, и выбрать пилотные регионы.
Гарантирующие поставщики
Согласно постановлению Правительства РФ от 31.08.2006 № 530,
с 1 января 2008 года к работе должны приступить гарантирующие
поставщики (ГП), выбранные в регионах по результатам конкурсов
на право осуществления деятельности в качестве гарантирующего
поставщика.
Однако до настоящего момента правила проведения конкурсов
не утверждены, соответственно конкурсы на статус гарантирующего
поставщика не могут проводиться.
– Любые тендеры в отсутствие правил нелегитимны. Мы считаем, что субъектам необходимо дождаться требуемых нормативных
актов и только потом проводить тендеры, – заявил руководитель
ФСТ Сергей Новиков. – Лично мое отношение к конкурсам довольно отрицательное. Не потому что администрации в регионах
плохие, а сбытовые компании ненадежные. Просто конкурс фактически проводится за доступ к ресурсу, сбытовой организации
не принадлежащий.
В том объеме денег, который будет проходить через счет сбытовой организации, примерно 98% должны уйти оптовому рынку,
сетевым, системным организациям. И только 0,5-2% будут принадлежать ГП. В общем конкурс не за потребителей, а за объем
финансов, который будет идти через счета ГП.
Позиция ФСТ – заморозить конкурсные процедуры, даже несмотря на целый набор проблем, которые могут возникнуть в регионах
с монополизмом существующих сбытовых компаний. Это станет
некоторой временной платой за доработку концепции. И в течение
года-двух подготовить изменения в законодательство о ГП, уйти от
этой непонятной конкурсности.
В начале октября Совет директоров РАО «ЕЭС России» одобрил
предложения, направленные на совершенствование нормативно-
правовой базы функционирования розничных рынков, в том числе,
об изменении положений о назначении и смене гарантирующего
поставщика.
В частности, предлагается установить, что первые очередные
конкурсы на статус ГП должны пройти в период с 2010 по 2012 гг. При
этом победитель первого и каждого очередного конкурса должен
будет приступить к выполнению функций ГП с 1 января следующего
года после проведения конкурса.
Несмотря на отсутствие правил проведения тендеров, два региона – Нижегородская и Ленинградская области – конкурсы провели
и в них победили не «сбыты» РАО. Проигравшие тендер компании
подали иски в арбитражные суды соответствующих субъектов
Российской Федерации с требованием отменить итоги конкурсов
как нелигитимные.
Региональные энергетические комиссии между тем утверждают,
что не могли поступить иначе: «Мы были вынуждены разработать
собственные правила проведения конкурса по выбору энергосбытовых компаний, так как правительство дало нам задание объявить
о проведении конкурса не позднее 15 июня 2007 года, а Министерство промышленности и энергетики к этому времени подготовило
лишь проект условий. Не могли же мы саботировать требование
правительства?».
Павел Березовский, председатель Комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области, объяснил, что подвигло
регуляторов региона на проведение конкурса:
– Мы принципиально считаем, что потребители, относящиеся
к одной группе, должны платить за полученный киловатт электроэнергии одну и ту же величину. Однако все методические указания
говорили о том, что мы должны сформировать конечные тарифы
по принципу «затраты плюс» для каждого энергосбыта, что дало
бы на территории области 30 различных тарифных меню. Это нас
категорически не устраивало.
Сохранение единых тарифов невозможно сделать при большем,
чем один, числе ГП.
Сейчас дела о проведении конкурсов рассматриваются в арбитражных судах соответствующих регионов. Мы будем следить за
развитием ситуации.
НАСТРОЕНИЯ
Объем публикации не позволяет подробно рассказать о каждом
из более чем 20 выступлений. Однако некоторые высказывания
участников оказались такими примечательными, что не упомянуть
о них невозможно. К общей картине семинара они добавили выразительные, запоминающиеся штрихи.
Наталья Андреева, руководитель Службы по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области:
– Энергооборудование, которое действует на территории Калининградской области, досталось нам в наследство от Пруссии.
В связи с этим у нас имеется большая «претензия» к немцам. А заключается она в том, что они обеспечили работу линий электропередачи и электрических сетей «всего лишь» на 70 лет, а не на 170,
что нас очень бы выручило.
Вадим Павлов, руководитель Региональной службы по тарифам Ростовской области:
– В соответствии с Указом Президента РФ № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», появилась Инструкция, утвержденная
Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам
совершенствования государственного управления и правосудия.
В ней, в частности, сказано «…Удельный вес потерь электрической
энергии формируется как отношение суммы электрической энергии,
полезно отпущенной потребителям, к общему объему выработанной
электрической энергии, выраженное в процентах…». Но если на
территории субъекта нет генерирущих мощностей, то процент потерь электроэнергии, согласно этой Инструкции, будет стремиться
к минус бесконечности.
Петр Акатьев, председатель РЭК Кемеровской области:
– Мы ввели плату за технологическое присоединение 1 июля
нынешнего года, нажив себе сумасшедшую головную боль. Потребители шумят – дорого. Поэтому общий тариф, установленный
нами, сейчас практически не применяется. Приходится разбираться в каждом конкретном случае техприсоединения потребителя
индивидуально, а также создать в дополнение к экономическому
технический отдел, поскольку без знания техники в этом вопросе
разобраться невозможно.
Наталья Невмержицкая:
– Надеюсь, мы в ближайшем будущем придем к войне, в хорошем смысле этого слова, между сбытовыми компаниями. К конкурентной войне – по технологиям обслуживания потребителей, по
удобству начисления платежей, по качеству и количеству предоставляемых услуг.
Следующий семинар-совещание регулирующих органов
должен состояться через год, уже после того, как будет
ликвидировано РАО «ЕЭС России», а контроль за энергетикой станет заботой Федерального агентства по энергетике
(Росэнерго) и некоммерческого партнерства «Совет рынка»,
участие в работе которого станет обязательным для всех
участников рынка.
Какие новые требования будут предъявляться к регуляторам, пока точно не определено. Но то, что они вступают
в иной период своей деятельности, уже совершенно ясно.
| 
|
