СОЧИ-2009. ТАРИФЫ-2010
Регуляторы ищут пути дальнейшего развития рынков

Подготовил Валерий Журавлев, «Новости ЭлектроТехники»

Конференц-зал сочинской гостиницы «Жемчужина» был переполнен. Организаторам Восьмого Всероссийского семинара-совещания «Предварительные итоги тарифного регулирования в 2009 году и задачи органов государственного регулирования на 2010– 2011 годы» пришлось изыскивать дополнительные возможности, чтобы разместить всех участников. При этом глава Федеральной службы по тарифам Сергей Новиков отметил: «К сожалению, не все субъекты РФ смогли принять участие в нашем совещании. Нет представителей многих дальневосточных и сибирских регионов. Причина достаточно банальна – не хватило денег на командировочные расходы. Тем не менее регуляторы 70 субъектов страны в зале присутствуют, и мы готовы содержательно обсудить те проблемы, которые требуют безотлагательных решений».
Семинар-совещание был организован Федеральной службой по тарифам при поддержке администрации Краснодарского края.
В нем приняли участие более 450 представителей ФСТ России, Государственной Думы РФ, региональных органов государственного регулирования тарифов, а также представителей бизнес-сообщества, подпадающих в своей экономической деятельности под государственное регулирование.
В течение двух дней были обсуждены наиболее важные вопросы взаимодействия оптового (ОРЭМ) и розничного (РРЭ) рынков электроэнергии и мощности, функционирования гарантирующих поставщиков на территории РФ, вопросы надежного энергоснабжения и ценообразования на оптовом рынке электроэнергии и мощности, модели развития розничного рынка электрической энергии, вопросы тарифного регулирования в распределительном сетевом комплексе, модели регулирования теплоснабжения и ряд других.

Сергей Новиков


Сергей Поповский


Елена Фатеева


Наталья Невмержицкая

ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ

Прогноз развития
Сергей Новиков традиционно начал свое выступление с прогноза социально-экономического развития (СЭР) России.
Он обратил внимание на разницу в прогнозах СЭР на 2010 год, сделанных в прошлом году и в нынешнем. Цифры серьезно различаются практически по всем позициям. Темпы роста цен, заданные в 2009 году, особенно на электроэнергию, существенно ниже, чем планировалось год назад, в 2008 году. Рост регулируемых тарифов и рыночных цен составит не 22%, а 12,5–14%, индексация регулируемых тарифов с 1 января 2010 года – не 13–14, а 8%, тарифы для населения вырастут на 10% вместо предполагаемых год назад 25%.
– Это свидетельствует о более жестком подходе, который был сформулирован Правительством по отношению к регулируемым отраслям, – отметил глава ФСТ. – При этом мы точно понимаем, что есть целый ряд уже выполняемых инвестиционных программ, которые необходимо заканчивать. К сожалению, такого снижения цен, которое мы наблюдаем по распространенным строительным материалам – цементу, кирпичу и так далее, – в электротехнике нет. По крайней мере это касается того оборудования, тех изделий, которые используются в электроэнергетике. При этом неважно, о каком секторе электроэнергетики мы говорим – о сетевом хозяйстве или о генерации.

Разграничение полномочий и правовое регулирование

Особое внимание Сергей Новиков уделил вопросу построения системы тарифного регулирования в России. По его мнению, тарифообразованием в большей степени, чем сейчас, должны заниматься субъекты Российской Федерации.
– Сегодня еще нельзя сказать, что завершена работа по структурированию законодательства таким образом, чтобы разграничение полномочий между соответствующими органами власти в регулировании было окончательным, – отметил выступавший. – Но мы близки к этому.
По словам главы ФСТ, в 2010 году структура будет выглядеть следующим образом. Если говорить об электроснабжении, то такие федеральные органы, как Минэнерго, Минрегионразвития, станут заниматься выработкой государственной политики и нормативноправовым регулированием, а ФСТ будет определять предельные тарифы на электроэнергию и предельные тарифы на ее передачу, тарифы системных организаций, а также осуществлять контроль за применением предельных тарифов.
Органы исполнительной власти субъектов РФ будут определять конечные региональные тарифы на электроэнергию, плату за передачу, за присоединение к электрическим сетям, контролировать применение этих тарифов, определять норматив потребления электроэнергии и предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги.
При этом Сергей Новиков отметил, что 2010 год – первый, когда в полном объеме начинает действовать норма Федерального закона, которая гласит: «решение о превышении предельных уровней тарифов, если оно обусловлено размером инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, утвержденных в порядке, определенном Правительством РФ, принимается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и не требует согласования с ФСТ России» (ст. 21 Закона № 35-ФЗ от 26.03.2003 в редакции Закона № 250-ФЗ от 04.11.2007). Эта норма существенным образом смещает баланс по принятию решений от федерального уровня на уровень субъектов. Постановление Правительства, которое определяет указанный порядок, сейчас находится на завершающем этапе принятия.
Далее в своем выступлении глава ФСТ рассказал, что было сделано в рамках развития правого государственного регулирования в сфере электроэнергетики, в том числе с учетом аварии, которая произошла в августе на Саяно-Шушенской гидроэлектростанции:
– Это огромная и человеческая, и технологическая трагедия. Страна потеряла более 13% установленной мощности. Чтобы предотвратить возможность резкого ценового колебания на оптовом рынке, председателем Правительства России было дано поручение ФСТ и Министерству энергетики разработать соответствующие проекты постановлений правительства, которые реализуют, в частности, статьи 27 и 32 Закона «Об электроэнергетике». Напомню, что эти статьи позволяют вводить государственное регулирование в случаях временного дефицита мощности, при отсутствии конкуренции между поставщиками из-за технологических причин, при возникновении чрезвычайных ситуаций.
Как заметил Сергей Новиков, этот документ в установленные сроки был разработан и содержит несколько важных аспектов.
Первый относится к нормальному функционированию оптового рынка. В постановлении прописано наличие постоянного механизма ценового мониторинга рынка, процедур сглаживания резких ценовых колебаний на оптовом рынке. Такого рода практика существовала и ранее, но была недостаточно четко оформлена нормами права федерального законодательства. Нынешним постановлением этот пробел закрывается. Определено, что мониторинг и вопросы сглаживания резких ценовых колебаний в режиме обычного функционирования рынка – прерогатива «Совета рынка».
– Когда необходимо введение государственного регулирования, тогда начинают применяться особые процедуры ведения мониторинга и ценового сглаживания. Если же эти меры не дают эффекта, то может быть введено прямое ценовое регулирование на оптовом рынке электроэнергии в соответствии с методическими указаниями, которые утверждаются Федеральной службой по тарифам. Прямое ценовое регулирование представляет собой установление предельных параметров ценовых заявок на рынке на сутки вперед и расчет равновесных цен без формирования маржинальной цены.
Такого рода прямое ценовое регулирование вводится на срок не более тридцати дней с возвратом затем к обычному порядку расчетов, который есть на оптовом рынке.

Формирование тарифов

Остановился Сергей Новиков и на принципах подхода Федеральной службы по тарифам к расчету средних тарифов на электроэнергию. Отдельно он обратил внимание на плату за пользование сетями ФСК, которая в 2010 году возрастет на 52,4% по отношению к нынешнему. Такую цифру глава ФСТ обосновал переходом на долгосрочные параметры регулирования, существенным изменением инвестиционной программы ФСК, приближением сроков ввода целого ряда объектов, обеспечивающих надежность энергоснабжения потребителей.
В тарифах на 2010 год не предусмотрен прирост составляющей на оплату труда и ЕСН сбытовых, сетевых, энергоснабжающих организаций, а также генерирующих компаний – не участников ОРЭМ. Операционные расходы снижены на 10%. В параметре «капитальные вложения» для всех вышеназванных организаций учтены только амортизационные отчисления. В 2010 году предельный максимальный уровень тарифа на электроэнергию в среднем по стране составит 171 коп./кВт·ч. Самый высокой тариф – на Дальнем Востоке, самый низкий – в Сибирском федеральном округе.
Для населения предельный уровень тарифа определен в 236 коп./кВт·ч. Больше всего станут платить жители Центрального федерального округа, меньше всех – опять же сибиряки.
Глава ФСТ также обратил внимание на то, что с 1 января 2011 года предельный уровень тарифов на электрическую энергию в среднем по субъектам Российской Федерации ФСТ устанавливать не будет. Региональные власти станут определять цены на электроэнергию по своему усмотрению, что, как отметил Сергей Новиков, потребует внесения соответствующих изменений в закон «Об электроэнергетике» и в ряд постановлений Правительства в части уточнения принципов ценообразования в электроэнергетике, в том числе тарифов для населения.

ПЛАТЕЖНАЯ ДИСЦИПЛИНА

• платежная дисциплина на ОРЭМ и РРЭ;
• порядок расчета конечных цен на электроэнергию и мощность для конечных потребителей как на 2010 год в условиях регулируемых тарифов, так и на 2011 год, когда конечные тарифы (исключая население) станут нерегулируемыми;
• проблема конкуренции на РРЭ и перекрестное субсидирование;
• участие в работе рынков розничной генерации.

– Что за этим стоит? Лишение ГП права на участие в ОРЭМ, но это означает и «прощение» накопленных долгов. ГП лишается своего статуса, но в отсутствие правил проведения внеочередного конкурса статус ГП автоматически передается сетевой компании на 6 месяцев. При этом иски по текущим платежам будут обращены именно к сетевикам, а во время передачи статуса ГП вполне вероятно снижение уровня оплаты за потребленную энергию. Далее опять необходим конкурс (а правил его проведения, напомним, нет), поэтому сетевая компания сохраняет статус ГП еще на 6 месяцев. Всё, заходим в тупик, поскольку по федеральному закону № 35 срок выполнения сетевой организацией функции ГП не может превышать одного года. Дальше статус ГП передавать некому. Для изменения сложившейся ситуации по задолженностям принята первая очередь поправок по платежной дисциплине (постановление Правительства РФ № 785 от 02.10.2009), которыми уточнен порядок расчетов (50 % до 15-го числа, 50 % до 30 числа каждого месяца), уточнены сроки отключения (в общем случае 1 период неоплаты, т.е. 15 дней), прописана обязательность составления актов аварийной и технологической брони (при отсутствии актов отключение обязательно). В стадии обсуждения находится вторая очередь поправок, где будут рассмотрены:

• механизмы воздействия на неплательщиков;
• поправки в Кодекс об административных правонарушениях (ответственность сетевых и сбытовых организаций за несоблюдение порядка ограничения потребления электроэнергии и ответственность потребителя) и в Уголовный кодекс (отнесение фактов бездоговорного потребления электроэнергии к категории хищений).

КОНЦЕПЦИИ РЫНКОВ

• механизмы воздействия на неплательщиков;
• поправки в Кодекс об административных правонарушениях (ответственность сетевых и сбытовых организаций за несоблюдение порядка ограничения потребления электроэнергии и ответственность потребителя) и в Уголовный кодекс (отнесение фактов бездоговорного потребления электроэнергии к категории хищений).

КОНЦЕПЦИИ РЫНКОВ

2011 год является рубежом не только для регулирования предельных уровней тарифов. В том году должна закончить свою работу переходная модель розничных рынков электроэнергии. Она либо будет заменена на целевую, либо трансформируется в какой-либо иной вид.
В своем выступлении заместитель руководителя Департамента маркетинга и отраслевого развития ЗАО «Комплексные энергетические системы» Елена Фатеева рассказала, чем же переходная модель больше не устраивает рыночное сообщество. Она отметила, что, начиная с 2006 года институт гарантирующих поставщиков сумел обеспечить надежность снабжения потребителей и платежи поставщикам электроэнергии. – Для чего был задуман институт ГП? Во-первых, для надежного энергоснабжения «спящих» потребителей, во-вторых, для свода баланса при невозможности установки приборов коммерческого учета всем потребителям, в-третьих, для гарантии платежей генерирующим и сетевым компаниям. ГП являлся единственным игроком на рынке, который был заинтересован в 100% собираемости платежей, в сбалансированности правил оптового и розничного рынков и не заинтересован в росте цен (выше цены – сложнее собирать платежи).
Переходная модель розничных рынков, по мнению Елены Фатеевой, сыграла свою важную роль в период реформирования, но не эффективна для дальнейшего развития рыночных отношений по следующим причинам:

• многочисленность субъектов на ОРЭМ (в целях продвижения реформы РАО «загоняло» всех на оптовый рынок, что породило неплатежи);
• нет конкуренции на оптовом рынке между генераторами (цена формируется генератором, и она одинакова для всех покупателей независимо от объема покупки);
• нет системы финансовых гарантий на ОРЭМ, что порождает неплатежи;
• нет конкуренции на РРЭ (величина сбытовой надбавки, которая составляет 2–4% от конечной цены, дискредитировала идею конкурсов на статус ГП; нет механизмов заключения долгосрочных договоров на оптовом рынке для розничных потребителей и пр.);
• многочисленность ГП, что делает их работу непрозрачной и неконтролируемой (около 300 ГП в стране, 124 из которых – субъекты ОРЭ).

Какую модель рынков электроэнергии в результате выберет Правительство России, должно стать известно только в следующем году. Станет ли известно – вопрос, поскольку на совещании звучали мнения, что срок окончания работы переходной модели может быть перенесен на 2014 год. Слишком много осталось нерешенных проблем.