 |
ТАРИФЫ ЕСТЕСТВЕННЫХ
МОНОПОЛИЙ
Новый подход к системе
государственного регулирования
Георгий Кутовой,
заслуженный энергетик
РФ, д.э.н., профессор,
советник президента
ОАО «ОМК»,
г. Москва | | 
Валерий Овсейчук,
д.э.н., профессор,
главный эксперт
ЗАО ПФК «СКАФ»,
г. Москва |
Тарифы естественных монополий – это не только расходы потребителей, но и те инвестиции, которые электроэнергетики, газовики,
железнодорожники смогут вложить в обновление своей инфраструктуры, обеспечивая тем самым не только надежность своей работы, но
и заказы для предприятий, в том числе электротехнических. Поэтому
методика установления тарифов представляет живой интерес для тех
компаний, которые видят в предприятиях отраслей естественных монополий платежеспособных покупателей и заказчиков.
Государство призвано регулировать сферу естественных монополий,
находя тарифные решения, стимулирующие развитие экономики. Георгий Петрович Кутовой и Валерий Александрович Овсейчук предлагают
инновационную методику, которая позволит, в частности, уменьшить отрицательное влияние тарифообразования на инфляционный процесс.
Государство, выступая главным регулятором в сфере бизнеса, обязано, с одной стороны, обеспечить баланс взаимных
интересов рыночных структур и эффективный ход экономических реформ, а с другой стороны, создать условия для
относительного нивелирования социального неравенства и
добиться справедливости в распределении доходов.
В настоящее время принятая в России система ежегодного
установления в отраслях естественных монополий так называемых экономически обоснованных тарифов носит во
многом формальный характер с негативными последствиями
для экономики в целом.
НЕДОСТАТКИ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ
ТАРИФНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Тарифы устанавливаются в ноябре-декабре текущего года
с января регулируемого периода на основании отчетных показателей расходов субъекта регулирования за полный отчетный
(базовый) предшествующий год и ожидаемых (неполных) показателей текущего года.
Расходы в тарифах субъектов закладываются с учетом
ожидаемых (по данным предшествующих лет) показателей
инфляции на конец регулируемого периода (рис. 1).
В результате уже в начале года устанавливается завышенный тариф
по ожидаемым расходам на конец регулируемого года. Это в
свою очередь провоцирует уже в начале года рост стоимости
товаров и услуг в нерегулируемых секторах экономики, доля
которых в ВВП составляет около 35–40%.
По нашей оценке, субъекты отраслей регулируемых естественных монополий, с учетом мультипликативного эффекта
их влияния на другие отрасли экономики, вносят в совокупный
показатель инфляции потребительских цен (ИПЦ) не менее
60–70%, поэтому уже в начале регулируемого периода по
факту установления тарифов (цен) субъектов естественных
монополий в экономике в целом непрерывно раскручивается
спираль инфляции. По данным Росстата, ИПЦ на все товары и
услуги изменялась от 20,2% в 2002 г. до 8,8% по отчету 2009 г.,
т.е. в среднем за 10 лет – по 13,1%. На 2010 г. Минэкономразвития РФ прогнозирует (экстраполирует) этот показатель по
данным за предыдущие 5 лет на уровне 10%. Таким образом,
около 8–9% в среднемноголетней годовой ИПЦ, составляющей 13,1%, приходилось на рост цен в отраслях естественных
монополий. Следовательно, если в отраслях естественных
монополий приостановить рост цен в 2011–2012 гг., то за это
время ИПЦ может снизиться до 4–5%.
Каждому этапу переходного периода развития рыночных отношений в России присущи различные темпы (индексы) роста
ИПЦ [1]. В 1990-х годах наша страна прошла период гиперинфляции, с 1999 г. до нынешнего момента среднегодовые темпы
ИПЦ снижались с 36,5% до прогнозируемых 9–10% в 2010 г. По
завершении нынешнего кризиса в 2015–2018 гг. ИПЦ может
ожидаться на уровне 3–4% при условии повышения эффективности экономики и при росте производительности труда,
обгоняющем рост зарплаты.
Во многих странах с рыночной экономикой ИПЦ не превышает 2–2,5% в год, потому что тарифы в отраслях естественных
монополий пересматриваются не ежегодно, а по мере необходимости (1 раз в 3–5 лет).
В России тоже есть подобный опыт: в период кризиса 1998 г.
цены и тарифы на товары (услуги) естественных монополий
были заморожены, что помогло, по мнению экономистов,
многим отечественным предприятиям быстрее поправить свое
финансовое положение. С началом нынешнего экономического
кризиса по аналогичному пути пошли европейские страны.
В некоторых из них тарифы даже снижаются. К примеру, итальянские поставщики энергоресурсов за период с 1 октября
по 17 декабря 2008 г. уменьшили стоимость электроэнергии
для своих потребителей на 14% [4].
Российским потребителям сегодня остается только выяснять
в регулирующих органах власти, справедливо ли повышены тарифы, и учиться выживать в условиях постоянного роста цен.
Перманентная индексация цен (тарифов) на товары (услуги)
под прогнозируемые уровни инфляции полностью блокировала работу естественных монополий по снижению производственных издержек и позволила им накопить некоторый
потенциал в этой области: по экспертной оценке, только в
электроэнергетике этот резерв за последние 5 лет составляет
около 1 трлн рублей (более 30 млрд долларов США).
Анализ ситуации позволил выработать инновационную концепцию тарифного регулирования, которую авторы готовы обсуждать с заинтересованными коллегами и совершенствовать.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ КОНЦЕПЦИИ
1. Перейти к долгосрочному (на 3–5 лет) установлению тарифов на услуги каждого субъекта естественных монополий.
Разработать соответствующий порядок, согласно которому
субъект регулирования может обратиться в орган государственного регулирования с заявлением о пересмотре тарифа на его
услуги (например, при недостатке средств в валовой выручке
в размере более 5–10%).
Кроме того, предлагается в регулируемых государством отраслях естественных монополий на два года – на 2011–2012 гг.
заморозить тарифы (цены) на уровне 2010 г., чтобы мобилизовать в этих отраслях усилия по снижению производственных
издержек.
2. Для обоснования конкретных статей расходов регулируемых организаций при установлении тарифов на новый
период необходимо принимать ИПЦ по среднему показателю
за предыдущие 5 лет, деленному на 2 (т.е. по полугодовому
показателю ИПЦ предшествующих лет).
Этот шаг позволит избежать провокации роста цен уже в
январе регулируемого периода и будет соответствовать объективной оценке расходов регулируемой организации.
3. Устанавливать тарифы не с 1 января, а с 1 июля регулируемого периода.
Например, при замораживании тарифов на 2011–2012 гг.
на уровне 2010 г. новый период регулирования установить на
3 года с 1 июля 2013 г. по 1 июля 2016 г., что позволит объективно и корректно учесть отчетные годовые показатели предшествующего (базового) периода, как это принято в странах ЕС.
При формировании расходов бюджетных организаций
принимать тарифы, действующие на 1 января, с некоторыми
поправками по согласованию с Минэкономразвития РФ.
4. Установить порядок финансирования регулируемых организаций на период замораживания тарифов в случае недостатка
средств на их функционирование в действующих тарифах.
Необходимые технико-экономические обоснования недостатка средств у регулируемых организаций по статьям расходов в действующих тарифах на период их замораживания
после обязательной независимой экспертизы и аудита должны
быть согласованы с регулирующими органами.
В банке-кредиторе под гарантию регулирующего органа,
после подтверждения кредитором обоснованности расходов
и платежеспособности клиента, оформляется кредит на восполнение недостающих средств.
Соответствующим документом Правительства РФ для регулируемых организаций естественных монополий устанавливается ставка на обслуживание кредита по недостающим
средствам в действующем тарифе (например, ставка рефинансирования ЦБ России плюс 1,5–2% на расходы банка). В новом
периоде регулирования выпадающие расходы регулируемых
организаций учитываются для их возврата банку-кредитору.
Такой подход позволит коммерческим банкам и, при необходимости, страховым компаниям активизировать деятельность
на уровне реальной экономики.
5. Усилить ответственность регулирующих государственных
органов за подготовку необходимой нормативно-правовой документации, а также за обеспечение мониторинга и контроля
деятельности регулируемых организаций.
В соответствии с основами ценообразования [5] необходимо доработать МУ ФСТ России по регулированию тарифов с
применением метода доходности инвестированного капитала
(метод RAB) [6]. На наш взгляд, принципиальный недостаток
этого документа – установление 35-летнего срока возврата
инвестированного капитала, рассчитанного на пирамиду инвесторов, массовое появление которых при росте спроса на
электроэнергию менее 3–5% в год маловероятно.
Срок окупаемости вложенного капитала в определенной
степени определяет риск инвестора [7]. В традиционных
методиках плановой экономики нормативный коэффициент
эффективности капвложений принимался равным 0,12 (для
новой техники – 0,15), что соответствовало сроку окупаемости
инвестиций 7–8 лет. Согласно [8], срок окупаемости капитальных вложений в электрическую сеть можно принимать
равным 8 годам после начала эксплуатации. В любом случае
срок расчета с кредиторами за авансированный капитал в
электроэнергетике не может превышать 5–8 лет.
Особенностью установления тарифов в электроэнергетике является определение необходимой валовой выручки
(НВВ), т.е. экономически обоснованного объема финансовых средств, необходимых организации для осуществления
регулируемой деятельности в течение расчетного периода
регулирования [5]. Отношение НВВ и объема оказываемых
услуг определяет цену на услуги регулируемых предприятий
электроэнергетики. Методическими указаниями предусмотрен механизм сглаживания, т.е. перераспределения НВВ в
течение долгосрочного периода регулирования.
Практические расчеты тарифов на передачу электроэнергии
в одной из крупных сетевых компаний при расчете по методу
RAB на долгосрочный период 5 лет (при 35-летнем сроке возврата инвестированного капитала) показали, что тарифы в течение первых 4-х лет с учетом сглаживания НВВ увеличиваются в среднем на 17%, а на 5-й год – в 1,6 раза, поскольку при
сглаживании НВВ полный возврат недополученной выручки
приходится на 5-й год регулирования.
Методические указания по RAB-регулированию, утвержденные ФСТ, были разработаны в РАО «ЕЭС России» и не прошли
необходимой независимой профессиональной экспертизы.
ПФК «СКАФ» в 2007 г. представила в ФСТ методику формирования экономически обоснованной доходности инвестированного капитала для применения при тарифном регулировании передачи электроэнергии, разработанную профессором
В.А. Непомнящим. В зависимости от поставленной задачи в
методике используются в качестве критерия оптимальности:
минимизация неиспользованной чистой прибыли; оптимизация тарифа по критерию нормативного срока окупаемости
акционерного капитала, по критерию нормативной доходности
акционерного капитала, по критерию нормативной доходности
всего вложенного капитала и по критерию его предельного
значения на планируемый период [9].
6. Проанализировать результаты и при необходимости
скорректировать механизмы регулирования необходимо после завершения двухлетнего пилотного периода тарифного
регулирования субъектов естественных монополий.
7. Антимонопольной службе следует усилить контроль за
субъектами рынка, так как на этапе замораживания цен
естественных монополий важно избежать необоснованного
роста цен на продукцию свободного рынка.
ЛИТЕРАТУРА
1. Овсейчук В.А. Методика оценки уровня регулируемых тарифов
на электрическую (тепловую) энергию в регионе и доступ (технологическое присоединение) потребителей к электрическим сетям:
Учебно-методическое пособие. М.: ИПК госслужбы, 2007. 104 с.
2. Государственное регулирование экономики / Под ред. Т.Г. Морозовой. М.: ЮНИТИ, 2007. 255 с.
3. Бабашкина А.М. Государственное регулирование национальной
экономики: Учеб. пособ. М.: Финансы и статистика, 2004. 480 с.
4. На краю света: Круглый стол «Жизнь по новым тарифам» //
Афанасий-биржа: Экономический еженедельник. 2009. № 7.
5. Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в РФ: Утв. Постановлением Правительства
РФ от 26 февраля 2004 г. № 109 (п. 15 в ред. Постановления
Правительства РФ от 18.06.2008 № 459).
6. Методические указания по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала: Приложение к Приказу ФСТ от 26 июня 2008 г. № 231-э.
7. Фомина В.Н. Экономика электроэнергетики: Учебник. М.: ИУЭ
ГУУ, ИПК госслужбы, 2005. 392 с.
8. Справочник по проектированию электрических сетей / Под ред.
Д.Л. Файбисовича. М.: Изд-во НЦ ЭНАС, 2006. 32 с.
9. Непомнящий В.А. Методика формирования тарифа на передачу
электроэнергии и определения эффективности инвестиций в
развитие электрических сетей // Проблемы прогнозирования.
2008. № 2.
| 
|
