Тарифная политика

В октябре 2011 г. правительство России решило ограничить рост тарифов на 2012 г. уровнем инфляции (кроме тарифов на газ), а также устанавливать их теперь с 1 июля, а не с 1  января.
С одной стороны, это должно подтолкнуть предприятия отраслей естественных монополий к выполнению инвестпрограммы за счет снижения собственных затрат и сокращения издержек производства, не рассчитывая на тарифную составляющую. Соответственно предприятия электротехнической, энергомашиностроительной и смежных с ними отраслей впредь будут зависеть от того, смогут ли их заказчики, например электрические сети, продолжать масштабную модернизацию, а значит и закупки, в запланированных ранее объемах.
С другой стороны, для потребителей, и особенно населения, ограничение роста тарифов – позитивная новость, так как в результате можно не опасаться снижения жизненного уровня и нового витка инфляции.
Валерий Александрович Овсейчук в своей статье с помощью статистических данных показывает, как за последние двадцать лет менялось соотношение между жизненным уровнем населения и тарифами в энергетике и ЖКХ.
Исследователь также доказывает, что тарифное регулирование нуждается в дополнительной корректировке, в результате которой можно, не разгоняя темпы инфляции и не ухудшая экономическое положение потребителей, обеспечить необходимый уровень надежности энергосистемы.

Полную версию статьи смотрите здесь (PDF).

Валерий Овсейчук,
д.э.н., профессор, заслуженный энергетик СНГ, главный эксперт ЗАО ПКФ «СКАФ», г. Москва

ТАРИФЫ, ИНФЛЯЦИЯ, ЖИЗНЕННЫЙ УРОВЕНЬ
Экономические реформы 1990–2030 гг.

Почти 20 лет прошло с момента, когда Российская Федерация после распада СССР приступила к радикальным экономическим реформам, затронувшим все сферы жизни общества. Эти реформы, в т.ч. в сферах деятельности субъектов естественных монополий, остаются одной из самых обсуждаемых тем, по-прежнему вызывая противоречивые отклики. Так, по данным социологов, большая часть респондентов считает, что рыночное реформирование шло сверху, без учета мнения общества и депутатского корпуса, а преобразования во многом носили авторитарный характер [1].

Сопоставление показателей жизненного уровня населения России, тарифов на энергоносители и услуги ЖКХ за 1990–2010 гг. дает достаточно информации для того, чтобы объективно оценить влияние реформ на жителей страны и обозначить основные проблемы нынешнего периода.

Основные показатели

Возможность россиянина удовлетворять свои потребности автор оценивает по средним показателям за 1990–2010 гг.: номинально начисленной зарплате, трудовой пенсии, душевому доходу [2–5], сравнивая эти данные с прожиточным минимумом и расходами на оплату энергоносителей и услуг ЖКХ. В качестве базовой точки для сравнения принят последний полный советский год плановой экономики – 1990-й, когда инфляцию начали отражать в статистике.

1990–2000 гг. – начальный этап реформирования экономики, который характеризовался коллапсом плановой экономики, разворотом рыночных преобразований и завершился финансовым кризисом 1998 г. За этот период ВВП страны сократился на 40%, промышленное производство на 55%, инвестиции на 80% [6]. Экономика России через шоковую терапию перешла от плана к рынку, сложилась структура рыночной экономики.

Для этого периода характерно относительное сдерживание роста показателей жизненного уровня населения и тарифов естественных монополий. За 1990–2000 гг. средние показатели заработной платы, трудовой пенсии и душевого дохода населения составили соответственно 39, 42 и 56% к уровню этих показателей относительно благополучного (базового) 1990 г.

За этот же период тарифы на услуги естественных монополий – на электроэнергию, тепловую энергию, сетевой газ, комплекс услуг ЖКХ – составили к уровню 1990 г. соответственно 68, 105, 60 и 82% (т.е. эти тарифы росли в среднем в 1,5–2 раза быстрее, чем жизненный уровень населения). В то же время более высокими темпами увеличивался размер прожиточного минимума населения, и доля населения с душевым доходом ниже прожиточного минимума к 2000 г. выросла до 29% против 20% в 1990 г.

2000–2010 гг. – десятилетие относительно быстрого роста экономических показателей, постепенного восстановления экономики и стабилизации ее роста. В то же время экономика развивалась экстенсивно, то есть рост производительности труда отставал от роста заработной платы [7], а годовая инфляция в этот период колебалась от 8,8 до 18,6%.

После 2000 г. значительно повысились (в сопоставимых ценах) темпы роста показателей жизненного уровня населения. За этот период средние показатели увеличения (к уровню 2000 г.) заработной платы работающего, трудовой пенсии, душевого дохода составили соответственно 203, 202 и 168 %. При этом прожиточный минимум рос более низкими темпами и увеличился за этот период на 50%. В результате доля населения с доходом ниже прожиточного минимума сократилась более чем в два раза – до 13,1%.

Одновременно за 2000–2010 гг. тарифы на электроэнергию увеличились на 86%, на теплоэнергию – на 57%, на сетевой газ – на 139%, а на услуги ЖКХ – на 531%. Таким образом, за эти 10 лет доля стоимости энергоносителей снизилась в зарплате и трудовой пенсии почти на 40%, в среднедушевом доходе – на 30%, а доля стоимости полных услуг ЖКХ в средней зарплате, трудовой пенсии и душевом доходе возросла более чем в два раза.

Вместе с тем 2000–2010 гг. стали временем стабилизации рыночных отношений и подготовки к следующему этапу перехода на эффективный путь развития национальной экономики, когда рост производительности труда будет стабильно превышать рост заработной платы.

В целом за двадцать лет (в сопоставимых ценах) средняя зарплата работающего увеличилась на 17%, трудовая пенсия – на 27%, среднедушевой доход населения – на 50% (от 0,9 до 2,5 % в год). При этом тарифы на электроэнергию увеличились на 27 % (1,35% в год), на теплоэнергию – на 66 % (3,3 % в год), на сетевой газ – на 44% (2,2% в год), на услуги ЖКХ – на 420% (21 % в год). Необходимо также отметить, что в среднедушевом доходе доля расходов на энергоносители за 20 лет не увеличилась.

Прогнозно-плановый период.

2011–2015 гг. – третий этап переходного периода реформ, в течение которого планируется снизить инфляцию (до 7–5 % в год к 2015 г.), сблизить темпы роста производительности труда и заработной платы, чтобы перейти к следующему этапу экономического развития.

2016–2030 гг. должны стать этапом интенсивного экономического развития, когда рост производительности труда будет опережать рост заработной платы [7], что является ключевой характеристикой эффективной экономики в стране.

В соответствии с принципом экономической инерции, на основании тенденций изменения основных показателей жизненного уровня и тарифов на энергоносители и услуги ЖКХ за последние 25 лет (1990–2015 гг.) можно спрогнозировать показатели на 2030 г. [8].

Оценка динамики тарифов показала, что доля расходов населения на энергоносители в 2030 г. ожидается на уровне 3–4 %, а услуг ЖКХ – 12–13% от средней зарплаты работающего, трудовой пенсии и душевого дохода населения России.

Регулирование нужно скорректировать

Прогноз на 2015 г. свидетельствует о сближении темпов роста и существенно более низком диспаритете показателей (в сопоставимых ценах) жизненного уровня и тарифов на энергоносители и услуги ЖКХ. Несмотря на это, темпы прироста ряда тарифов, например, на теплоэнергию и услуги ЖКХ, будут в 1,5–2 раза выше темпов прироста показателей жизненного уровня.

Основная причина нынешнего роста тарифов, в том числе на услуги ЖКХ, – существующая в России система регулирования тарифов на услуги естественных монополий, которая устарела и не соответствует современным реалиям. Ее необходимо изменить, в частности, предпринять следующие шаги [9]:

• приостановить (отменить) существующую систему ежегодного установления тарифов на услуги естественных монополий;
• перейти на персонифицированное установление тарифов на услуги естественных монополий не чаще 1 раза в 3–5 лет, как это делается в развитых странах;
• установить право субъектов естественных монополий обращаться в любое время в регулирующий орган для пересмотра тарифа при дефиците валовой выручки не менее 5–10%;
• заморозить на ближайшие 2 года рост тарифов на услуги естественных монополий и одновременно установить на этот же срок новый порядок финансирования регулируемых организаций в случае недостатка средств на нормальное функционирование;
• регулируемые организации при недостатке средств (убытках) по итогам отчетного года в размере 5–10%, после тщательной независимой аудиторской и экспертной проверки расчетов по обоснованию деятельности организации, должны представлять материалы в орган государственного регулирования на согласование, под гарантию которого, после проверки кредитором обоснованности расходов и платежеспособности клиента, оформляется кредит для восполнения недостающих средств. В новом периоде регулирования выпадающие расходы должны учитываться для возврата кредита;
• необходимо усилить роль и ответственность регулирующих органов в части подготовки и быстрого утверждения необходимой нормативно-правовой и методической документации, обеспечения мониторинга и контроля деятельности регулируемых организаций естественных монополий;
• при установлении тарифов на регулируемый период, для обоснования конкретных статей расходов индекс потребительских цен (ИПЦ) принимать по среднему (полугодовому) показателю ИПЦ на прогнозируемый период, что позволит объективно оценивать расходы в течение регулируемого периода.

Предлагаемый автором подход к тарифному регулированию отраслей естественных монополий, приближенный к накопленному мировому опыту, позволит перейти от прогнозирования инфляции к управлению ее уровнем и снизить его за 2 года до 4–5%.

Остановимся подробнее на таком факторе роста тарифов, как система обязательного ежегодного изменения тарифов всех предприятий в отраслях естественных монополий независимо от их реальных расходов и потребностей. Эта система, а особенно методика RAB-регулирования, когда в тарифе учитывается возврат капитала в течение 35 лет с доходностью 12% в год, в определенной степени дезавуирует потребность сетевых компаний в корректных расчетах и аргументированных бизнес-планах для получения кредитов, необходимых для развития, под обоснованный ожидаемый рост передачи и отпуска электроэнергии.

Если отпуск электроэнергии в сети растет незначительно (менее 1–1,5% в год), то и выручка от реализации услуг по передаче электроэнергии в сопоставимых ценах будет расти в этом же объеме. Поэтому реально рассчитывать на получение банковского кредита на бизнес-программу с окупаемостью более 20–30 лет не приходится. В связи с этим электросетевые компании будут развиваться исходя из валовой выручки, обоснованной соответ­ствующими объемами передачи электроэнергии и требуемой пропускной способностью сетей, расширение и техническое перевооружение которых будет осуществляться строго в соответствии с имеющимися средствами (средства амортизации плюс прибыль, плюс экономически оправданные кредиты банка).

Другими словами, необходимо научиться жить и развиваться на имеющиеся средства с учетом оптимальной, экономически и технически обоснованной загрузки всех элементов электрических сетей, когда развитие электрических сетей определяется исключительно необходимостью передачи дополнительной мощности электроэнергии потребителям с требуемой надежностью электроснабжения.

Надежность по прейскуранту

Говоря о надежности электроснабжения, нужно отметить существенные недостатки в методических указаниях (МУ) Мин-энерго России (приказ № 296 от 29.06.2010) по расчету уровня надежности и качества поставляемых товаров и оказываемых услуг для электрических сетевых компаний [10].

В упомянутых МУ показатель надежности электрической сети не привязан к потребности потребителя в надежности его электроснабжения с запросом о возможной длительности перерыва в электроснабжении и теряемой мощности при его отключении (возможного недоотпуска электроэнергии и размера ущерба от него).
Считается, что самая надежная сеть – это сеть с нулевой нагрузкой, поэтому должно быть четкое разделение ответственности за режимы функционирования энергосистем и их возможное отрицательное влияние на подключенные к сети объекты потребителей [11, 12].

Однако в [10] рассчитывается некоторый средний показатель продолжительности прекращения передачи электроэнергии по сети на одну абстрактную точку сети без учета класса напряжения, присоединенной мощности в этой точке. Другими словами, в МУ потребитель оказался на обочине расчета так называемого показателя надежности. Получается, что сеть сама для себя должна рассчитывать абстрактный, в экономическом смысле ни о чем не свидетельствующий показатель надежности, который она будет планировать улучшать?

Кроме того, в МУ произошла подмена понятия качества поставляемого товара (электроэнергии) понятием качества обслуживания (качества менеджмента). Качество электроэнергии (как товара) определено в ГОСТ 13109-97 по ряду показателей, учет которых в тарифах на электроэнергию определялся еще в доперестроечный период по дополнительному прейскуранту в виде скидок (надбавок) к тарифам на электроэнергию за снижение качества электроэнергии по вине энергоснабжающих организаций или по вине потребителей [13]. Однако в МУ учет качества электроэнергии как товара отсутствует.

Мною и моими коллегами направлялись замечания по МУ в Минэнерго, Минэкономразвития, ФАС, ФСТ России (письмо № 53-04 от 15.04.2010), однако ответа до сих пор не последовало.

Заключение

Через 20 лет после начала экономических реформ уровень жизни населения почти достиг показателей базового 1990 г., причем исходя из количественных ресурсных показателей уровня жизни, выборочного сравнения цен на товары и услуги, тарифов на энергоносители и др. можно заключить, что экономическое и социальное положение среднего гражданина России улучшилось. Одновременно выросло качество жизни, определяемое свободой выбора товаров и услуг, развитием связи и т.д.

По заключению Института социологии РАН, материальный фактор наиболее сильно влияет на отношение россиян к реформам. Сегодня, по данным [1], 60% населения считает, что вектор развития России после крушения коммунизма выбран верно и рано или поздно страна выйдет на траекторию устойчивого экономического и политического развития. Однако, по мнению более 50% респондентов, экономика России потеряла динамизм развития и ее отставание от ведущих стран возрастает.

В определенной степени неуверенность в устойчивом поступательном развитии экономики связана с высокими инфляционными ожиданиями, постоянным ростом цен и издержек производства. Надо отметить, что ежегодный рост тарифов в отраслях естественных монополий вносит вклад в общую инфляцию в размере 60–70%. Чтобы перейти от прогнозирования к реальному управлению инфляцией, необходимо внедрить регулирование тарифов этих отраслей по потребности. Этот шаг обеспечит снижение годовой инфляции за 2 года до 4–5%.

Автор полагает, что грамотные шаги в области тарифной политики помогут справиться с инфляцией, придать необходимый импульс базовым отраслям экономики и преодолеть сомнения россиян в целесообразности экономических преобразований.

Литература

1. Двадцать лет реформ глазами россиян (опыт многолетних социологических замеров): Аналитический доклад. М.: Институт социологии РАН, 2011. 304 с.
2. Российский статистический ежегодник: Стат. сб. М.: Госкомстат России, 2001. 679 с.
3. Российский статистический ежегодник: Стат. сб. М.: Росстат, 2010. 813 с.
4. Регионы России. Социально-экономические показатели – 2010 г. М.: Росстат, 2010.
5. Россия в цифрах – 2011 г. / Федеральная служба Государственной статистики. http://www.gks.ru/bgd/regl/b11_11/Main.htm
6. Уровень и образ жизни населения России в 1989–2009 годах (доклад). М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2011. 86 с.
7. Овсейчук В.А. Методика оценки уровня регулируемых тарифов на электрическую (тепловую) энергию в регионе и доступ (технологическое присоединение) к электрическим сетям. М.: ИПК госслужбы, 2007. 104 с.
8. Овсейчук В.А. Прогнозирование электрификации региона (технико-экономические проблемы и методы) / Под ред. Г.П. Кутового. М.: ИПК госслужбы, 2002. 168 с.
9. Кутовой Г.П., Овсейчук В.А. Инновационный подход в системе государственного регулирования естественных монополий // Экономика и финансы электроэнергетики. 2010. № 4. С.167–176.
10. Методические указания по расчету уровня надежности и качества поставляемых товаров и услуг для организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью и территориальных сетевых организаций / Приказ Мин-энерго России № 296 от 29.06.2010.
11. Овсейчук В.А. Обеспечение надежности электроснабжения в условиях рыночной экономики // Новости ЭлектроТехники. 2011. № 1(67), № 2(68).
12. Рапопорт А.Н., Кучеров Ю.Н. Новые технологии обеспечения надежности ЕНЭС в условиях формирующегося рынка электроэнергии. // Новые технологии для электрических сетей: сборник статей / Под общ. ред. А.Н. Рапопорта, С.В. Серебрянникова. М.: Издательский дом МЭИ, 2006. 218 с.
13. Дополнительный прейскурант № 09-01-0980/11. Тарифы на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую энергосистемами и электростанциями Министерства энергетики и электрификации СССР.