ЗАКОН О ТЕХНИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ

Изменения внесены, работа продолжается

Георгий Бугаев, к.т.н., старший научный сотрудник ОАО «ВНИИР», г. Чебоксары

Полемика вокруг закона «О техническом регулировании» длится уже несколько лет. Проблемы реформирования этой сферы и кризисная ситуация в создании техрегламентов не раз обсуждались, в том числе и в нашем издании.
Недавно произошло знаменательное событие: принят закон, призванный устранить недостатки в действующем законодательстве. Эксперт в области техрегулирования Георгий Андреевич Бугаев проанализировал содержание нового документа и пришел к выводу, что, несмотря на положительные изменения, работа над законом «О техническом регулировании» далека от завершения.

К традиционным поводам для проведения первомайских торжеств в текущем году добавился ещё один: с 1 мая с.г. введен в действие закон № 65­ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании». Это событие знаменует успешное завершение этапа борьбы технической общественности за исправление смертельно опасных для страны положений закона«О техническом регулировании», начавшейся с первых дней введения данного закона в действие, т.е. с июля 2003 года. Основные моменты этой борьбы представлены в [1, 2]. Там же изложены тезисы, доказывающие неприемлемость очень многих, если не всех положений указанного закона.
В какой же мере закон № 65­ФЗ исправляет ситуацию в сфере технического регулирования и что ещё необходимо будет сделать в этой области в дальнейшем?

ПРИНЯТЫЕ ПОПРАВКИ

Чтобы понять, как повлияет новый закон на состояние дел в техрегулировании, сопоставим содержание документа с текстом Концепции его проекта, упоминавшейся в [1].
Можно сразу сказать, что в закон № 65­ФЗ вошла большая и важная часть изменений ФЗ «О техническом регулировании», предлагавшихся в разработанной Ростехрегулированием и согласованной с Минпромэнерго ещё 21.10.2005 г. Концепции проекта этого документа. Кроме этих поправок, новый закон содержит дополнительно целый ряд важнейших и необходимейших изменений, не предусмотренных Концепцией, но обуславливающих жизнеспособность реформы в данной области.
Предложения Концепции по внесению изменений и дополнений относятся к десяти блокам документа, приведенным ниже.

Понятийная основа (статьи 2, 7, 23, 28, 37 и др.)

Понятийная основа закона уточнена, хотя и не в полном предлагавшемся объеме. Наиболее существенные изменения в этом блоке: уточнение термина «заявитель», а также введение термина «своды правил» (вместо предлагавшегося «технические кодексы установившейся практики»).

Общие вопросы (ст. 3, 4, 5)

В области общих вопросов кардинально пересмотрена статья 5 закона, регламентирующая особенности технического регулирования в отношении оборонной и аналогичной по статусу продукции. Следует полагать, что в измененном виде эта статья закроет огромную правовую брешь в этой сфере, имевшую место в первоначальной редакции закона «О техническом регулировании».

Технические регламенты (ст. 7, 8, 9)

Положения о видах, содержании и применении, а также о порядке разработки, принятия, изменения и отмены технических регламентов подверглись серьезной ревизии.
В пункте 1 статьи 7, как и предлагалось в Концепции, перечень видов безопасности, охватываемых регламентами, сделан открытым для внесения в него при необходимости других видов безопасности.
В пункт 3 статьи 7 внесены кардинальные изменения, не предусмотренные Концепцией, но аргументированно затребованные в многочисленных критических статьях специалистов, которые непосредственно связаны с разработкой регламентов и знакомы с зарубежной практикой в этой области.
Во­первых, исключено практически невыполнимое требование о том, что «Технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации». Вместо этого введено здравое условие: «Технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования».
Во­вторых, изъято категорическое условие, согласно которому содержащиеся в регламентах требования являются исчерпывающими. Это уже частично позволяет приблизить содержание регламентов к действующим в Евросоюзе директивам «нового подхода», вводящим «презумпцию соответствия», согласно которой доказательной базой безопасности продукции является её соответствие требованиям стандартов, указанных в директиве. Об этом же говорит и новый текст п. 9 ст. 16: «Применение на добровольной основе национальных стандартов и (или) сводов правил является достаточным условием соблюдения соответствующих требований технических регламентов». Однако содержавшееся в Концепции прямое предложение о допустимости в регламентах делать ссылки на национальные стандарты и технические кодексы в новый закон не включено, что создаёт представление о половинчатости решения данного принципиального вопроса.
Наконец, в­третьих, сделан ещё один важнейший шаг в правильном направлении. Согласно исходному тексту закон «О техническом регулировании» «регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении (…) требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации». В новом тексте закона область регулируемых им отношений уточнена: «требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации».
Глубинный смысл этого изменения формулировки закона заключается в том, что теперь однозначно исключается появление ТР на процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции. При этом в регламентах на продукцию могут содержаться требования к процессам её проектирования, производства и т.п., связанные с требованиями к безопасности продукции. Пункт 11 статьи 7 подвергся очень полезной и разумной корректировке, обоснованной в Концепции. Ранее он регламентировал разработку правил и методов исследований (испытаний), измерений и отбора образцов в отдельности для каждого регламента, что неизбежно вело к разнобою и анархии в этой области, которые чреваты возникновением новых барьеров в торговле. Теперь же предусмотрено до вступления в силу регламента утверждение Правительством РФ перечня национальных стандартов, содержащих указанные правила и методы, что сохранит преемственность и целостность идеологии проведения этих процедур.
Статья 8 «Виды технических регламентов» изъята из ФЗ, т.е. отменено подразделение регламентов на общие и специальные, что и предлагалось в Концепции.
В пункт 1 статьи 9 внесены изменения, не предусмотренные Концепцией, но имеющие решающее значение для устранения длительной пробуксовки реформы технического регулирования. Речь идет о благоприятно разрешившемся споре по главному принципу этой реформы, а именно – о разрешении принимать ТР постановлениями Правительства РФ без обсуждения их Госдумой. Полезным в этом смысле является и введение дополнительногоп. 81, регламентирующего порядок и сроки прохождения проектов регламентов.
Введение в текст закона ограниченного перечня ТР, подлежащих обязательному первоочередному принятию до 01.01.2010 г., также упорядочивает проведение реформы.

Стандартизация (ст. 14, 15, 16)

В главе «Стандартизация» сохранилась неизменной только статья 12 «Принципы стандартизации», а остальной текст претерпел существенные изменения, намного превышающие предложения Концепции и направленные в основном на лучшую взаимоувязку стандартов и технических регламентов.

Подтверждение соответствия (ст. 21, 23, 24, 26, 27, 29)

Концепция содержала значительное количество поправок к гла­ве 4, мотивированных в ряде случаев ссылками на решения Совета ЕЭС. Принято же ограниченное количество изменений непринципиального характера.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований ТР (ст. 32, 34, 40)

Глава 6 осталась без существенных изменений. Уточнения, предложенные Концепцией, не приняты.

Ответственность органа по сертификации и аккредитованной испытательной лаборатории (центра) (ст. 41 и 42)

В отношении ответственности органа по сертификации и аккредитованной испытательной лаборатории (центра) редакционная поправка, изложенная в Концепции, отклонена.

В отношении информационного обеспечения технического регулирования предложенная в Концепции поправка также отклонена.

Финансирование в области технического регулирования (ст. 45)

Предложение Концепции в части финансирования в области технического регулирования принято.

Полностью принято предложение об уточнении правил оценки соответствия продукции на переходный период до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов.

ПРЕДСТОЯЩИЕ ИЗМЕНЕНИЯ

Перейдем к ответу на вторую часть поставленного в начале статьи вопроса – о необходимости внесения дополнительных изменений в ФЗ «О техническом регулировании».
Отметим сразу, что правомочность и актуальность этого вопроса подтверждена самими законодателями. Так, в процессе дискуссии при рассмотрении и одобрении закона № 65­ФЗ в Совете Федерации [3] заместитель председателя Совета С. Орлова и депутатН. Медведев обращали внимание коллег на необходимость срочного принятия уже рассматривавшихся поправок, с тем чтобы продолжить работу над следующей группой изменений.
Обзор критических статей, посвященных закону «О техническом регулировании», позволяет вычленить первооснову содержащихся в нем внутренних несоответствий и противоречий, которые логически влекут за собой другие недостатки этого закона. Эта первооснова – терминологические, понятийные несовершенства, достаточно подробно рассмотренные, например, в [4] и не устраненные законом № 65­ФЗ. Для пояснения приведем цитаты из [4]:
«Если совместить определение технического регулирования и вытекающее из понятия ТР (технический регламент) определение объекта технического регулирования (как говорят математики, сделать подстановку), то получится, что объектами правового регулирования отношений являются электрические лампочки, железобетонные плиты и т.д. Такая нестыковка понятий «техническое регулирование» и «технический регламент» объясняется, хочется думать, технической ошибкой авторов ФЗ».
«Двойственность понятия «объект технического регулирования» приводит к тому, что под техническим регулированием начинают понимать разработку ТР».
«Несмотря на явное несоответствие методических рекомендаций ФЗ и декларативность их содержания, в настоящее время уже разработано и одобрено пять концепций систем технического регулирования и запланировано создание ещё 12 систем. Так что у тех, «кто вверг нас в эту пучину с такой степенью некомпетентности», есть продолжатели».
«Для того, чтобы устранить это недоразумение, не надо даже вносить изменения или дополнения в ФЗ – это можно сделать в любое время. Достаточно представителям федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию публично высказать свою позицию и назвать сферу установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, например, регламентацией или технической регламентацией и использовать это название в своих руководящих документах».
Другой вариант решения данной проблемы изложен в статье [5], автор которой предлагает новую версию закона под названием:«О правовом регулировании (нормировании) характеристик продукции и правоприменении нормативно­технических документов по её производству, стандартизации и сертификации».
Несомненно, что при внимательном изучении закона № 65­ФЗ и в процессе его практического применения выявится необходимость внесения ещё ряда поправок в закон «О техническом регулировании». Например, в законе № 65­ФЗ приведен перечень 17 технических регламентов, подлежащих первоочередному принятию. Названия 16 из них начинаются со слов «О безопасности …» и только один именуется «Об электромагнитной совместимости».В этом различии скрывается глубокий смысл. В [6] показана необоснованность включения нормативного документа по электромагнитной совместимости в число ТР, посвященных вопросам безопасности. И это – одна из тем для обсуждения предстоящих изменений закона «О техническом регулировании».

ЛИТЕРАТУРА

1. Бугаев Г. Техническое регулирование. Реформа на перепутье // Новости ЭлектроТехники. – 2006. – № 4(40).
2. Бугаев Г. Закон «О техническом регулировании». Необходима немедленная приостановка действия // Новости ЭлектроТехники. – 2007. – № 2(44).
3. Ржешевский А. Технические регламенты приняты с трудом // Парламентская газета, 19 апреля 2007 г.
4. Гвоздев В. Техническое регулирование или техническая регламентация? // Стандарты и качество. – 2007. – № 4.
5. Гельман М. Каким быть Федеральному закону «О техническом регулировании» // Промышленные ведомости. – 2006. – № 11–12.
6. Бугаев Г. Об электромагнитной совместимости и логической несовместимости // Стандарты и качество. – 2006. – № 6.