Тарифное регулирование

За последние годы тема тарифного регулирования не раз обсуждалась в нашем журнале (см. например [1], [2], [5], а также на сайте www.news.elteh.ru). Авторы статей предлагали различные методики установления тарифов, анализировали просчеты, допускаемые федеральными и региональными регуляторами.

В своем новом материале Валерий Александрович Овсейчук, Сергей Васильевич Шимко и Георгий Петрович Кутовой акцентируют внимание на путях реформирования тарифного регулирования с учетом новых реалий – основных показателей российской экономики, достигнутых на конец 2015 г., за 20 лет рыночных преобразований.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ТАРИФНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Концепция инновационного подхода

Валерий Овсейчук, д.э.н., профессор, главный эксперт
Сергей Шимко, генеральный директор
ЗАО ПФК «СКАФ»
Георгий Кутовой, д.э.н., профессор
г. Москва

ЦИФРЫ И ФАКТЫ

Жизненный уровень населения

Краткий экономический анализ основных показателей жизненного уровня населения России за 1990–2010 гг. с прогнозом на 2015–2030 гг. и оценкой соответствия тарифов на энергоносители и услуги ЖКХ показателям жизненного уровня населения, с разработкой предложений по совершенствованию системы государственного тарифного регулирования и ценообразования услуг естественных монополий давался в [3, 5, 6].

Анализ динамики основных показателей жизненного уровня населения России за 1990–2015 гг. (в качестве исходной базы всех показателей принят 1990 г. – последний дореформенный год плановой экономики) и сравнение отчетных и прогнозируемых данных на 2015 г., сделанных в 2010 г. [3], показывают, что в целом по основным показателям жизненного уровня населения России прогноз на 5-летний период оказался удовлетворительным.

В частности, расхождение основных прогнозных показателей жизненного уровня населения и фактических отчетных данных составило от 1,8 до 9,8% (среднее значение около 5,8% или около 1,1% на каждый год прогнозируемого периода).

Если анализировать конкретные показатели 2015 г., то сводный индекс потребительских цен (ИПЦ) в 2015 г. к уровню 1990 г. составил в относительных единицах 89,4 при прогнозируемом в 2010–2011 гг. значении 78 [3] или на 14,6% выше.

Это подтверждает сделанное в 2010–2011 гг. предложение о необходимости перехода в реальной экономике к управлению инфляцией через механизм инновационного персонифицированного тарифного регулирования (по потребности) отраслей естественных монополий, ежегодный рост тарифов на услуги которых формирует «вклад» в общую инфляцию в размере 60–70% [3, 5].

Анализ конкретных показателей жизненного уровня населения России в 2015 г. свидетельствует о следующем:

• Номинально начисленная среднемесячная зарплата в России одного работающего составила 33 900 руб. или в сопоставимых ценах 1990 г. – 379 руб. (в дальнейшем эти данные будут даваться в скобках. – Авт.) и возросла к уровню 1990 г. на 25% при прогнозируемом показателе – 464 руб./чел.мес., который не достигнут по причине введенных в отношении экономики России внешних санкций.
• Прожиточный минимум россиян составил 9 662 руб./ чел.мес., что на 3,8% выше прогнозируемого показателя – 9 300 руб./чел.мес., как результат повышенной (против прогнозного показателя) на 12,3% инфляции.
• Размер средней трудовой пенсии россиянина составил 12 400 руб./чел.мес. (139 руб./чел.мес. против прогнозных 153 руб./чел.мес.).
• Приостановлена положительная динамика снижения численности населения с душевым доходом ниже прожиточного минимума. Этот показатель составил 13,4% от общей численности населения России, что выше прогнозного показателя в 12,2% [3].
• Снизился темп роста среднедушевого дохода населения, который составил 30 224 руб./чел.мес. против прогнозных 30 758 руб./чел.мес.

Таким образом, по всем основным ключевым материальным характеристикам жизненного уровня «среднего» россиянина в 2015 г. имеется снижение показателей динамики роста. Очевиден факт обеднения населения России, что свидетельствует о необходимости кардинальной тактической и стратегической корректировки реального курса управления экономикой и, в частности, изменения методологии и принципов государственного тарифного регулирования [3].

Динамика цен

Анализ динамики цен на товары и услуги на потребительском рынке России (по данным Росстата [4]) за 2011–2015 гг. показал, что обобщенный индекс потребительских цен на все товары и услуги за 2011–2015 гг. составил 151,5%, что соответствует годовому темпу роста цен на 8,66%.

Из 9 основных видов товаров и услуг, учитываемых Росстатом, по четырем видам товаров и услуг индивидуальный ИПЦ за 2011–2015 гг. выше обобщенного ИПЦ (рост цен на продукты питания и безалкогольные напитки – 55,4%); на алкогольные напитки и табачные изделия – 90,8%; на здравоохранение – 61%; на жилищные услуги, воду, электроэнергию, газ и другие виды топлива – 56,1%. При этом стоимость электроэнергии за последние пять лет выросла на 47,9% (в 2015 г. темп роста составил 8,4%).

При этом индексы роста материального благосостояния населения в России за 2011–2015 гг. составили:

• номинальная начисленная зарплата – 7,1%;
• уровень прожиточного минимума – 12,5%;
• средний размер трудовой пенсии – 6,9%;
• средний душевой доход населения – 5%.

Из приведенных показателей видно явное превышение почти на порядок (в 7–10 раз) ИПЦ на товары и услуги по сравнению с ростом индексов материального благосостояния населения (рис. 1, 2).

Рис. 1. Средние показатели тарифов на энергию и услуги ЖКХ для населения России за 1990, 2010 и 2015 г. (в ценах 1990 г.)

а) средние тарифы на энергию для населения;
б) полная стоимость энергии (электроэнергия, теплоэнергия, газ) и услуг ЖКХ для населения, руб./чел.мес.

а)
б)

Рис. 2. Средний удельный вес (доля) стоимости энергии, услуг ЖКХ в доходах (расходах) населения и соотношение показателей жизненного уровня и прожиточного минимума населения России

а) удельный вес (доля) полной стоимости энергии (электроэнергия, теплоэнергия, газ) в доходах (расходах) населения;
б) удельный вес (доля) стоимости услуг ЖКХ в доходах (расходах) населения;
в) соотношение показателей жизненного уровня и прожиточного минимума населения России (в ценах 1990 г.), отн. ед.

а)
б)
в)

Настораживает отрицательная тенденция изменения абсолютного показателя ежегодной инфляции в 2011–2015 гг., когда показатель годовой инфляции со значения 6,1% в начале периода возрос более чем вдвое – до 12,9% в 2015 г. В предыдущие пятилетки такой динамики не было.

Нынешние цифры свидетельствуют о необходимости модернизации принципов государственного регулирования экономики и, в частности, тарифообразования в отраслях естественных монополий.

ОСОБЕННОСТИ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ

По имеющимся оценкам [6], в настоящее время около 35–40% внутреннего валового продукта (ВВП), производимого в России, попадает в сферу ценового регулирования со стороны государства. Формирование цен на остальную часть продукции и услуг осуществляется на базе рыночных отношений через систему «спрос–предложение».

Развитие российской экономики характеризуется наличием серьезного противоречия между мощным ресурсным и относительно слабым промышленным потенциалами. Это противоречие, очевидно, разрешимо путем изменения долгосрочной стратегии экономического развития и построения ее на основе системы государственного стратегического регулирования. К настоящему времени в России эта система все еще не сложилась: нет научно обоснованной, ориентированной на длительную перспективу стратегической программы.

На фоне нужных и полезных преобразований в системе рыночных отношений в последние годы не произошло главного – повышения эффективности производства, стимулирования внедрения ресурсосберегающих технологий.

Инновации

В ХХI веке основной базой для решения указанных проблем могут стать инновации. Современное государственное регулирование национальной экономики, развивающейся на инновационной основе (другого пути нет), должно выступать главным регулятором цивилизованного бизнеса, обеспечить баланс взаимных интересов субъектов рынка и эффективный ход экономических реформ, с одной стороны и добиться справедливого распределения доходов – с другой.

Известные американские экономисты и менеджеры [7] отмечают, что инновации – это не только и не столько новая техника и технологии, сколько оптимизация структур и технологий таким образом, чтобы получить в результате дополнительную прибыль. Как только прибыль исчезает, инновации превращаются в ничто.

На состоявшемся в июне 2016 г. Петербургском экономическом форуме американский профессор Л. Грэхэм в своем выступлении убедительно показал, почему Россия мало извлекает выгоды из работ своих ученых, инженеров, граждан. По его мнению, в России не удавалось выстроить общество, где блестящие достижения граждан оборачивались бы экономическим развитием страны.

Например, элегазовое оборудование ЗАО «Завод электротехнического оборудования» (ЗЭТО) – трансформаторы тока, напряжения, ячейки КРУЭ-110 кВ признаны лучшим проектом импортозамещения [8]. Однако это еще не означает, что они являются инновациями. Это новое оборудование должно быть интегрировано в электросетевое хозяйство ПАО «Россети» с соответствующим социально-экономическим эффектом и конкретной прибылью по субъектам и в целом по ПАО «Россети».

Заявления чиновников правительства России о необходимости строить работу по импортозамещению на основе новой техники верны, однако они звучат как заклинания, призывы, так как не подкреплены реальными механизмами поддержки предприятий, внедряющих инновации, например соответ­ствующими механизмами в системе снижения налоговой нагрузки, льготного банковского кредитования мероприятий по инновациям и др. В этом случае без реальных механизмов поддержки призывы к нововведениям превращаются в имитацию бурной деятельности по инновационному развитию экономики страны.

Существующая система регулирования

Уже прошло более года с тех пор, как Указом Президента России упразднена Федеральная служба по тарифам (ФСТ) России, а ее полномочия на федеральном уровне переданы Федеральной антимонопольной службе (ФАС) России, которая все еще не предложила никаких новых подходов в области совершенствования тарифного регулирования монополий.

Как известно, система государственного регулирования естественных монополий (СГРЕМ) начала создаваться и функ­ционировать с 1992 г. Прошло уже около 15 лет, а основные принципы в СГРЕМ России не совершенствуются после установления в «Основах ценообразования…» (Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 № 109) трех методов: экономически обоснованных затрат (расходов); индексации тарифов; экономически обоснованной доходности на инвестированный капитал (RAB-регулирование).

Основным недостатком существующей системы тарифного регулирования естественных монополий в России является сложившаяся ежегодная обязательная конвейерная система установления тарифов субъектов регулирования всех естественных монополий независимо от достигнутого технико-экономического уровня и показателей работы этих субъектов регулирования.

Основой изменения тарифов является уровень ожидаемой инфляции цен, что уже в начале регулируемого периода провоцирует рост цен. Во многих странах с рыночной экономикой тарифы в отраслях естественных монополий пересматриваются не ежегодно, а по мере необходимости (в среднем 1 раз в 3–5 лет) и персонифицированно, поэтому ежегодные индексы роста потребительских цен в этих странах не превышают 1,5–2%.

В действующих методических указаниях по установлению тарифов методом RAB-регулирования применен норматив срока возврата инвестированного капитала в 35 лет, что рассчитано на маловероятную пирамиду инвесторов, желающих вложить капитал в субъект регулирования. Однако ежегодный рост спроса на услуги естественных монополий в настоящее время не превышает 0,5–1% в год, поэтому возврат инвестированного капитала даже за 35 лет проблематичен.

Автоматизация регулирования

В век информационных технологий тарифное регулирование предполагалось автоматизировать путем организации системы «ФЭК – РЭК – Субъекты регулирования», в которой основным рабочим звеном должна была стать единая база данных и унифицированное программное обеспечение для аналитических процедур. Предполагалось, что формирование тарифов и их анализ, включая независимую экспертизу, будут осуществляться с помощью единого программного продукта, представляющего по сути единый инструмент.

ФСТ России в свою бытность реализовала систему в усеченном варианте, которая была названа «ЕИАС ФСТ России» и представляет собой лишь систему документооборота разработанных в ФСТ РФ шаблонов, в которых нет открытости заложенных макросов, функций и формул. По этим шаблонам невозможно прозрачно предоставить субъектам регулирования, потребителям и экспертам примененные методики и алгоритмы расчетов. В построенной системе нет места верификации первоисточников обращающейся в ней информации.

Такая система не соответствует критериям «Открытого правительства», не содействует решению задач автоматизации тарифного регулирования и не создает реального единого информационного пространства для участников процесса тарифного регулирования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ КОНЦЕПЦИИ

Инновационной базой нового тарифного регулирования естественных монополий является новая методология (взамен существующей) тарифного регулирования естественных монополий. Ее основные положения следующие:

1. Отменить существующий порядок обязательного ежегодного тарифного регулирования всех субъектов естественных монополий и перейти к долгосрочному (на 3–5 лет) персонифицированному определению и установлению тарифов для каждого из субъектов (взамен поголовного тарифного регулирования).

В настоящее время ежегодная система установления так называемых «иллюзорных» экономически обоснованных тарифов «для всех» носит во многом формальный характер с вытекающими негативными последствиями для российской экономики.

Расходы в тарифах на регулируемый период закладываются с учетом прогнозируемых (на основе данных предшествующих лет) показателей инфляции на конец регулируемого периода. В результате уже в начале регулируемого года устанавливается завышенный тариф по ожидаемым расходам на конец регулируемого года, что в свою очередь провоцирует уже в начале года рост стоимости товаров и услуг в нерегулируемых секторах экономики.

По нашей оценке, субъекты отраслей регулируемых естественных монополий, с учетом мультипликативного эффекта их влияния на другие отрасли экономики, вносят в величину совокупного показателя ИПЦ не менее 60–70%.

За период 2000–2015 гг. годовая инфляция колебалась от 20,2% до 6,1% при среднегодовой инфляции в размере 10,4%, в которой 6–7% приходилось на рост цен в отраслях естественных монополий.

Если приостановить рост цен в этих отраслях на определенный период (2–3 года), то за это время ИПЦ может снизиться до ежегодных 4% при условии повышения эффективности экономики и при росте производительности труда, обгоняющем рост зарплаты.

Метод постоянной индексации цен (товаров) на товары (услуги) естественных монополий под прогнозируемые уровни инфляции полностью блокировал некоторый резерв потенциала издержек монополий. По экспертной оценке, только в электроэнергетике этот резерв за последние 5 лет составил около 1 трлн рублей [5].

Учитывая изложенное, предлагается в регулируемых государством отраслях естественных монополий, в целях стимулирования их усилий по снижению производственных издержек в 2017–2018 гг., заморозить на два года тарифы (цены) на уровне 2016 г. и объявить этот период «периодом пилотного тарифного регулирования».

2. При установлении тарифов на новый регулируемый период, для обоснования конкретных статей расходов регулируемых организаций, ИПЦ принимать по среднему годовому показателю инфляции за 5 лет, уменьшенному в 2 раза (то есть по полугодовому ИПЦ предшествующих лет).

Это позволит избежать провоцирования роста цен уже в январе регулируемого периода и будет в дальнейшем соответствовать объективной оценке расходов регулируемой организации.

3. В период заморозки провести обязательный полный энергоаудит субъектов ЕЭС, включая генерацию, для определения объективных показателей топливно-энергетического баланса страны, на основе которых можно сформировать стоимостный базовый баланс и приступить к инновационному регулированию тарифов.

Кроме того, при проведении энергоаудита должны быть построены имитационные модели субъектов регулирования, отражающие реальные технологические параметры работы оборудования этих субъектов, их технологические балансы, фактические и нормируемые потери энергоресурсов. Такие модели составят единую базу данных субъектов регулирования и должны быть способны выгружать необходимую регуляторам и экспертам информацию, являющуюся первоисточником технологических аспектов формирования тарифной заявки, а также эталоном для мониторинга показателей.

4. Установить новый порядок финансирования регулируемых организаций на пилотный период замораживания (при­остановления роста) тарифов в случае недостатка средств на их нормальное функционирование при действующих тарифах.

Необходимые технико-экономические обоснования (бизнес-планы) регулируемых организаций по статьям расходов при действующих тарифах на период их приостановления, после обязательной независимой экспертизы и аудиторской проверки, представляются в орган государственного регулирования для согласования.

Под гарантию регулирующего органа в финансирующем банке, после проверки кредитором обоснованности расходов и платежеспособности клиента, оформляется кредит на покрытие недостающих средств.

Соответствующим постановлением Правительства РФ для регулируемых организаций естественных монополистов установить ставку на обслуживание кредита по недостающим средствам в действующем тарифе (например, ставка рефинансирования ЦБ России плюс 1,5–2% на расходы банка).

В новом периоде регулирования выпадающие расходы регулируемых организаций, после аудиторской проверки их обоснованности, учитываются для их возврата финансирующему банку.

Такой подход позволит коммерческим банкам и при необходимости страховым компаниям (это неизбежно) активизировать деятельность на уровне конкретной экономики.

5. Для обеспечения синхронизированного развития регулируемых монополий, потребителей (отраслей) и регионов ввести в практику работу по оптимизации перспективных схем развития электроэнергетики согласно требованиям Постановления Правительства РФ № 823 от 17.10.2009 «О схемах и программах перспективного развития электроэнергетики» по критерию безущербного (бесперебойного) отпуска электроэнергии потребителям.

Такой подход позволит производить вероятностные схемно-технические расчеты на необходимый горизонт прогнозирования в интересах потребителей и не даст возможности монополиям произвольно завышать объемы инвестиционных программ. Одновременно он позволит создать карты доступности электроэнергии в регионах по различным категориям электроснабжения и снять для бизнеса неопределенность в вопросах территориального размещения новых мощностей с точки зрения технологического присоединения к электрическим сетям.

6. Доработать применительно к условиям российской экономики Методические указания по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала (метод RAB-регулирования).

Принципиальным недостатком этого документа является установление 35-летнего срока возврата инвестированного капитала, рассчитанного на очередь инвесторов, массовое появление которых при темпах роста спроса на электроэнергию менее 3–5% в год маловероятно.

7. Регулятору необходимо усилить контроль над субъектами рынка в части соблюдения антимонопольного законодательства, что важно на этапе замораживания цен в отраслях естественных монополий во избежание необоснованного роста цен на продукцию либерализованного рынка.

Обеспечить это можно путем применения выбранных регулятором программных продуктов (продукта) в установленном порядке, способных стать единым инструментом формирования, экспертизы и мониторинга тарифных заявок и решений. Программное обеспечение должно быть совместимо с существующей ЕИАС ФАС России и обеспечивать прозрачность всего процесса тарифного регулирования.

8. На ближайшие два года для всех субъектов естественных монополий ввести новый инновационный пилотный период тарифного регулирования, по истечении которого, после проведения анализа результатов, внести уточнения и, при необходимости, корректировки.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Кардинальным мероприятием по переходу от прогнозирования к реальному управлению инфляцией является внедрение инновационного персонифицированного тарифного регулирования (по потребности) отраслей естественных монополий, ежегодный рост тарифов на услуги которых формирует «вклад» в общую инфляцию в размере 60–70%.

Это обеспечит снижение годовой инфляции за 2 года до 4–5%, а прирост ВВП страны составит от 0,5 до 1,5% в год.

ЛИТЕРАТУРА

1. Овсейчук В.А. Тарифы, инфляция жизненный уровень.Экономические реформы 1990–2030 гг. // Новости ЭлектроТехники. 2011. № 5(71).
2. Овсейчук В.А. Тарифы на электроэнергию и услуги ЖКХ.Доступность для потребителей // Новости ЭлектроТехники. 2012. № 4(76).
3. Епифанцев С.Н., Кутовой Г.П., Овсейчук В.А., Шимко С.В. Экономический анализ показателей жизненного уровня населения России, тарифов на энергоносители и услуги ЖКХ с предложениями по совершенствованию системы государ­ственного тарифного регулирования естественных монополий (1990–2010 гг. и прогноз до 2030 г.). М.: Эко-Пресс, 2011.
4. Россия в цифрах, 2015. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b11_11/Main.htm
5. Кутовой Г.П., Овсейчук В.А. Тарифы естественных монополий. Новый подход к системе государственного регулирования // Новости ЭлектроТехники. 2010. № 1(61).
6. Овсейчук В.А. Методика оценки уровня регулируемых тарифов на электрическую (тепловую) энергию в регионе и доступ (технологическое присоединение) к электрическим сетям. М.: ИПК госслужбы РАГС при Президенте РФ, 2007.
7. Душенко К.В. Универсальный цитатник бизнесмена и менеджера: 5500 цитат об экономике, предпринимательстве, управлении, работе и карьере. Изд. 2-е, испр.. М.: Эксмо, 2004.
8. Элегазовое оборудование ЗАО «ЗЭТО» признано лучшим проектом по импортозамещению в России // Энергетика и промышленность России. 2016. № 9(293).